2024-10-21
因應氣候變遷的挑戰，地方政府設置「永續長」就夠了嗎？
今（2024）年8月8日，總統府首次召開「國家氣候變遷對策委員會」會議，總統賴清德形容氣候變遷如同「慢性疾病」，其影響在短期內可能不易察覺，然而隨著時間推移，危害將愈發顯著。因此，調適政策如同穩健的慢性處方箋，必須透過全面且持續的風險評估以及政策制定，才能強化台灣面對各式氣候風險的韌性，確保國家未來的永續發展。
隨著氣候風險的多樣化和嚴重性增加，地方層級的調適措施變得更為重要。今年10月底，台灣各地方政府即將向環境部氣候變遷署報請核定的地方調適執行方案，其內容將展現地方政府於2023至2026年間所要推行的調適計畫，計畫的完整性與策略規劃也將決定地方政府是否能有效因應氣候變遷並建立韌性。
本文旨在深入審視台灣當前地方調適執行方案的現況與挑戰，參考國際的先進經驗，為台灣未來的調適策略提供建設性建議。
台灣地方調適執行方案的困境與挑戰
儘管環境部已提供各縣市關於調適執行方案的建議內容及架構，但檢視各縣市目前的初稿，仍有諸多不足之處。
首先，地方各局處對於氣候調適的概念理解尚有進步空間。
多數縣市將再生能源發展計畫納入調適策略，與減緩概念混淆。不少地方政府則將既有的防災例行業務歸類為調適行動，卻未見針對全面性氣候風險所制定的專門調適策略。
為了有效因應氣候變遷，全面的氣候風險評估不可或缺，並作為後續規劃調適計畫的墊腳石。然而，大部分的地方調適計畫，氣候風險評估與調適計畫缺乏明確對接，猶如各行其道的雙頭馬車，削弱了調適措施的有效性。
同時，台灣地方政府在跨單位協調機制方面仍顯不足，許多計畫依舊由各局處獨立規劃，少見跨領域的整合性策略。例如，高溫因應措施如綠化、透水鋪面、熱浪預警和高溫關懷計畫，多由各局處分辦，卻缺少統一平台協作，可能導致資源重疊、調適效果減弱。
國際指引作為地方調適政策的標竿
面對這些挑戰，我們可以借鑒國際的經驗，作為台灣制定地方調適的參考。根據歐洲環境署（European Environment Agency，EEA）和 C40城市氣候領導聯盟（C40 Cities，C40）等機構的研究，成功的地方調適應包含以下關鍵要素：
1.長期的政治承諾與良好的治理架構
成功的調適策略必須跨越行政任期，建立長期的願景與目標。另外，建立跨層級、跨部門的協調與溝通機制也至關重要。例如，德國北萊茵-威斯特法倫州的「Evolving Regions 計畫」針對小市鎮在人力和財力資源上的限制，透過跨層級的治理架構，促進行政、政策、科學、商業及社會等各方的對話，以協助七個鄉村小型市鎮制定調適策略。
2.風險評估與知識共享
地方需先了解自身的風險概況，透過全面的風險評估（包括製作危害地圖、衝擊影響分析和空間分析）規劃適宜的調適行動。比利時的「法蘭德斯氣候調適專案工具」讓地方政府能評估專案的氣候韌性，計算潛在調適措施的影響，並提供成本效益分析，協助城市設計氣候調適行動。此外，地方政府間的經驗交流（例：C40等網絡型倡議）也能加速推廣有效的調適措施。
3.納入氣候風險的決策流程
城市若在都市規劃、決策制定和標準設定中考量氣候變遷的影響，可降低災害風險和損失，提升整體氣候韌性。加拿大多倫多市應用「Climate Lens Program」於市政決策，確保所有需經預算審核的提案事先被評估其對溫室氣體排放及氣候韌性的影響。這類方法可以幫助城市在決策過程中將氣候風險納入考量，進而推動更多高影響力的行動，包含鼓勵私部門投資調適建設（如防洪或防火設施）、限制高風險地區的開發以及透過分區規劃確保脆弱族群不會暴露於危險地區。
4.公民參與與能力建構
公民參與對於落實調適行動至關重要。斯洛伐克的科希策和特爾納瓦市透過問卷蒐集居民對高溫氣候災害的看法（對熱浪的認知、對地方高溫調適需求的觀察，以及偏好的調適措施），而這些公民意見與社會脆弱度指標結合後，形塑成當地的調適策略。另外，地方政府也應考量不同群體的需求，提供多元參與方式（例：透過社區運動推動者或前線工作者的協助促進弱勢社區的參與），並提高公眾對氣候風險的認識，確保個體具備足夠能力採取有效的調適行動。
5.財務規劃與資源配置
地方政府須確保長期且穩定的資金支持，並將調適規劃納入地方預算。由於調適措施多具跨部門及跨領域的特性，若能在地方預算規劃中重視並納入調適，將有助於打破過往預算受限於各局處的困境。奧地利的「KLAR!試點計畫」由奧地利氣候與能源基金提供國家層級的資金支持，協助各地區實施強化氣候韌性的調適措施。
以上五大關鍵要素綜合了國際經驗，為地方政府提供了全面且聚焦的氣候調適框架。若能順利落實這些要素，地方政府將能更有效地提升氣候韌性，並確保調適措施的長期穩健發展。在了解這些國際經驗後，我們有必要重新審視台灣自身調適政策的發展現況。
台灣地方調適政策的現況與未來
自《氣候變遷因應法》通過後，台灣各級政府為首次擬定的地方調適執行方案投入不少心力。
中央政府方面，環境部提供了方案的建議內容及架構，國家發展委員會等單位亦舉辦多場研商交流會，邀請專家學者分享經驗，提升地方政府的調適知能。今年五月，國家科學及技術委員會與環境部共同發布的《國家氣候變遷科學報告2024》，以及九月由國家災害防救科技中心發布的《縣市氣候變遷概述2024》，也為地方調適策略規劃提供了重要的科研資料。
地方層面，如台北市、高雄市等地方政府舉辦以社區為本的調適工作坊，向居民推廣氣候調適的重要性，展現了由下而上的調適意識培養。這些措施與行動展現了台灣各級政府對氣候調適的重視。
儘管如此，地方調適政策的制定和實施過程中仍面臨諸多挑戰。基於當前情況的分析，並借鑒國際經驗，以下提出五點建議：
- 提升調適意識以及能力建構：針對地方政府各局處人員進行系統性的氣候調適培訓，釐清易混淆的概念，提升各局處在規劃專業調適策略的能力。同時，建立跨縣市的經驗交流平台，促進最佳實踐的分享與學習。
- 建立完整的氣候風險評估機制：協助地方政府建立全面且精確的氣候風險評估系統，確保風險評估結果能直接扣合到後續的調適行動，使調適策略更具長期規劃思維。
- 強化跨部門協調與整合：在地方層級建立跨局處的溝通平台，定期檢討並整合各單位的調適計畫。建立縱向的協調機制，加強中央與地方政府之間的合作。
- 推動公民參與和社會共識：設計多元化的公民參與機制，確保不同群體的聲音能被納入調適規劃中。同時也應加強氣候風險的教育和宣導，提高公眾對氣候調適的認知和支持。
- 整合財務規劃與資源配置：地方政府應將氣候調適納入常規預算規劃，整合各局處的預算，鼓勵跨部門合作，也應建立定期評估機制，根據實施效果調整資金配置。
隨著氣候變遷挑戰的加劇，台灣的地方調適政策亟待全面提升。中央政府應重新審視對地方政府調適執行方案的建議架構及內容，與國際標準接軌，並提供必要的指導與支持，以幫助地方更有效地規劃與執行調適政策。期待未來能透過中央與地方的緊密合作，為台灣構建一個更為堅韌且具前瞻性的氣候調適系統，共同面對氣候挑戰。
【參考資料】
- 中華民國總統府（2024）。總統府國家氣候變遷對策委員會第1次委員會議會議紀錄。
- European Environment Agency (2024). Urban adaptation in Europe: what works? Implementing climate action in European cities.
- C40 Cities and McKinsey Sustainability (2021). Focused adaptation: A strategic approach to climate adaptation in cities.
