拜登政府2024年12月19日，正式向UNFCCC提交美國最新版本的國家自定氣候計畫《United States of America 2035 NDC》，提出2030年要減排50%~52%、挑戰年碳排低於30億噸的雄心目標。儘管外界擔憂川普上任後會否決相關計畫，但這股國際減排的趨勢，仍將引導全人類的氣候行動。台灣也計劃於2025年第一季提出新版NDC，除了更積極減排，還需要注意什麼？
根據《巴黎協定》要求，氣候公約簽約國（COP）訂於2025年2月，要提交每5年為一期、即將進入第三版的「國家自定貢獻」（Nationally Determined Contributions，NDC 3.0）。如何強化2035年的減量目標，並透過政策規劃、融資、執行與績效追蹤守護1.5°C升溫目標，成為各方在COP29上聚焦討論的重點。
（你可能想知道：如何透過「企業減碳溫度計」守護1.5°C升溫目標？）
公正轉型成為NDC的關注重點
除了中期減量和氣候融資的量化目標，過去一整年，隨著聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC）正式成立公正轉型工作計畫（UAE Just Transition Work Programme，JTWP），要如何以公正轉型相關價值性原則引導各國NDC、國家調適計畫（National Adaptation Plans，NAPs）和長期低碳發展策略（Long-term Low Emissions Development Strategies，LT-LEDS）等氣候政策的擬定和執行過程，更是各方高度關注且頻繁討論交流的重點議題。
率先在COP29期間提出NDC 3.0文本的巴西和阿拉伯聯合大公國，也都納入公正轉型相關內容，前者甚至以專節討論其對公正轉型與氣候正義的定義與規劃。
台灣自2022年提出更新版NDC以來，公正轉型在氣候治理架構中亦有包括2050淨零排放12項關鍵戰略中的公正轉型戰略、《氣候法》公正轉型條款、成立公正轉型委員會等顯著進展。
然而，要如何將公正轉型相關社會對話迄今從各方利害關係者所收集到的意見與觀點，以公開、透明、可問責且可追蹤的形式引導淨零轉型措施的研擬與實踐，仍是當前的關鍵課題。
賴清德政府上任後直至2024年11月首度開會的公正轉型委員會，2025年5月即將屆滿，能否在剩餘任期中恢復規律運作、促進政府將公正轉型相關原則貫徹於氣候治理的各個面向，亦將左右台灣近三年來推動公正轉型相關機制的具體成效。
因此，本文盤整COP29峰會中，各方有關如何深化公正轉型在氣候政策角色的觀察與討論，盼能作為台灣接續強化2030階段性管制目標，和提出2032、2035等中期減量目標時，透過系統性的公正轉型對策，提升淨零社會公信力、支持度的借鏡與參考。
ILO：逾1/3國家NDC納入公正轉型；企業政策、技能發展、權利保護是主流
國際勞工組織（ILO）於COP29峰會期間發佈針對各國NDC公正轉型內容的研究報告，分析193國截至2024年7月最近一版NDC的內容，試圖指出當前各國在國家氣候計畫中納入公正轉型的具體作法、趨勢與鴻溝。
研究發現，193國中有62國（約32%）已在NDC中提及公正轉型，其中44國提及次數超過一次；NDC當中以專節形式探討公正轉型策略的則僅有12國（約6%），有說明公正轉型計畫、策略或相關工作小組、指導委員會等治理面措施的則僅有19%。
相較第一版的NDC，這已是顯著的成長（當時僅有一國提到公正轉型）。以內容而言，共有130國（約67%）提及就業相關議題（未必使用「公正轉型」字眼），26國（約13%）提及綠色就業，20國（約10%）提及尊嚴勞動。
以上述數據來說，台灣在2022年更新版NDC文本中，雖僅於兩處提及政府淨零轉型12項關鍵戰略中包含公正轉型，而並未加以說明各戰略的公正轉型對策或公正轉型戰略下包括公正轉型委員會、公眾諮商會議等治理方面的具體措施，但相比之下不難看出，台灣近年來在民間倡議和官方逐步建立法制架構後，在公正轉型治理方面並不落人後。
然而，進一步檢視NDC公正轉型相關的政策領域與內容，則又可辨識出我國尚需推動填補的治理鴻溝。
針對各國NDC公正轉型內容所涉及的政策領域，ILO歸納出「企業政策」（包括微中小型企業支持措施、CSR／ESG、供應鏈與價值鏈相關政策等）、「技能發展」、「職業安全與衛生」、「社會保護」、「積極勞動市場政策」、「權利」相關和「社會對話與三方機制」等7大類。
平均下來，每份有公正轉型的NDC至少會提到3項，當中又以企業政策（56%）、技能發展（53%）和權利相關（51%）為最大宗。
試將台灣淨零十二項關鍵戰略的各項公正轉型對策對應到此7大類政策領域，可發現：
- 運具電動化及無碳化戰略的產業升級轉型、節能戰略的中小企業技術支援和綠色金融戰略可大致歸類於「企業政策」；
- 氫能、碳捕捉利用及封存、運具電動化及無碳化、節能、淨零綠生活等戰略所提及的勞工技能再造和人才培育相關措施考可歸類為「技能發展」；
- 自然碳匯戰略的保障原住民族權益和建立利益共享機制等措施可歸於「權利」相關；
- 公正轉型戰略下的公眾諮商會議及相關政策建議採納等績效指標屬「社會對話」。
但就如同台灣氣候行動網絡日前發表的《台灣公正轉型政策展望》報告所分析，當前ILO極為重視的「社會保護政策」、預判淨零措施對各產業價值鏈既有就業形態的衝擊熱點並提出因應措施的「積極勞動市場政策」、能有效強化勞資政「三方機制」（tripartism）的勞工賦能措施，和預防新興技術對未來勞工造成「職業安全衛生」風險等面向，尚無可直接對應的具體政策。
至於在「技能發展」領域，除部分戰略已有相關內容外，環境部在近日發表的綠領人才就業趨勢報告中也強調綠領人才需求於過去8年內成長3.29倍、目前平均每月徵才2.2萬人，並提出未來推動策略，其中包括：
- 透過綠領淨零人才資訊平台，提供培訓資源與職缺媒合等服務；
- 規劃各部會所負責的綠領人才培訓對象；
- 成立公私協力淨零綠領培育聯盟，由國家環境研究院與各區大專院校和民間機構合作，開設增能課程，每年培訓至3,500人次等內容。
綠領就業人數的增加與相關技能的培訓，固然為推動淨零轉型的重要基礎，但部分國家已於NDC中提到技職教育體系與廣義教育政策，或再更進一步盤點課綱、考科因應轉型趨勢所需的及時變革。目前，台灣的淨零政策則仍未進入實質討論。
再者，公正轉型的意義並不在於新增的綠色就業機會，在數值上超出因轉型而流失的工作，而是應關注從事高排碳經濟活動的勞工，在相關製程改變、產業規模縮減乃至汰除的過程中，是否能夠受益於當前極速成長的綠領就業市場，並維持或超越原先薪資水準與福利。
這之間應如何銜接，尚須更為細緻、明確的政策設計。
這一方面揭示，國內轉型相關基礎研究仍在努力、尚未完善，仍存在知識缺口；另方面也凸顯台灣淨零路徑與政策規劃，並未完全擺脫視公正轉型為事後配套措施的思維，尚未「主流化」至2024年UNFCCC公正轉型工作計畫的對話中各方一再強調的「公正轉型為轉型之必要前提」、應以公正轉型引導氣候行動擘畫。
台灣NDC 3.0可以怎麼做？
雖然台灣非UNFCCC締約方，不受2025年2月需提交新版NDC的規範，但未來幾個月內，政府預計將陸續提出三個中期減量目標，分別為：
- 《氣候法》要求需於2024年底前提出第三期（2026-2030）溫室氣體階段管制目標；
- 環境部先前已提出以賴總統兩任任期為前提的2032年減量40%目標；
- 各國需於NDC 3.0中提出的2035年目標。
在中期目標強化在即，減碳進程勢必將要加速的情況下，公正轉型治理體系的健全和緩解轉型對各方社會經濟衝擊的能力，將很大程度左右政府減碳行動的社會公信力與支持度。
公正轉型如何才能發揮引導各項減量政策的研擬與實踐作用？
以世界自然基金會（WWF）為首，成員包括國際工會聯合會（ITUC）、安侯建業（KPMG）、世界基準聯盟（WBA）等組織的公正能源轉型聯盟（Alliance for a Just Energy Transformation；AJET），在COP29峰會期間發布了將公正能源轉型嵌入NDC 3.0的建議報告。
該報告將公正能源轉型分為四個面向，建議各國政府針對轉型需求的「評估」（assessment）、政策規劃過程的議合（engagement）、實踐過程的「制度、政策與能力輔助」（institutional, policy, and capacity support）及「金融」（finance）提出具體措施。
這四個面向的各項措施同時也應符合「權利保障」、「氣候與能源正義」、「能源可及性」、「全面、連貫且透明」、「具明確定義且強韌、包容的利害關係者參與和社會對話」、「透明的決策過程與可靠資訊公開」、「具永續性、野心與一致性」及「基於科學」等8大價值性原則。
以評估面向為例，報告認為政府在提出與《巴黎協定》目標和《昆明－蒙特婁生物多樣性框架》一致的能源轉型路徑以外，也應同時辨識對不同群體在轉型過程中的潛在效益與負面衝擊、盤點公民社會在地方與國家層級參與轉型規劃的可能阻礙、評估原住民族的潛在風險，方能確保各方能夠有意義地參與並貢獻於轉型措施的形塑。
若要符合「透明的決策過程與可靠資訊公開」原則，不僅需於「議合」面針對所有能源相關資訊，提出資料開放計畫，還需要在「制度、政策與能力輔助」面向規劃能力建構機制，弭平任何利害關係人間可能存在的資訊不對等、確保資料公開後能實質提升各方參與能力。
進一步而言，由國家自訂貢獻夥伴計畫（NDC Partnership）、UNFCCC、UNDP、世界資源研究所（WRI）等單位共同建立的「NDC 3.0 Navigator」工具在公正轉型政策框架部分，則建議依各國脈絡建議具體、可衡量、可達成、適宜且具時效性的社會、經濟與環境指標，並依區域、部門或社區分類，作為各方檢視公正轉型政策進程與成效的依據。
事實上，上述許多報告的建議與最佳實踐案例，對台灣公正轉型政策現場而言並不陌生。
舉例而言，總統府的國家氣候變遷對策委員會，已有數位民間委員提案由行政院建立能源資訊平台，揭露各種能源選項的相關資訊、弭平資訊落差，促進社會討論和共識凝聚，並獲採納；這與AJET針對透明決策過程與可靠資訊公開的呼籲相符。
在指標部分，國發會在公正轉型關鍵戰略下亦有委外「研究我國淨零公正轉型衡量架構與指標」的計畫。
惟這些工作進展多數分散於不同部會或委員會轄下，沒有系統性的整合討論，對於未直接參與相關政策進程的利害關係人而言，也未必是容易取得、消化的資訊。在這樣的情況下，台灣接續的NDC 3.0應積極擺脫過往僅作為減量目標溝通與國內政策說明的框架，參照包括本文介紹的數份報告在內的研究、建議與最佳實踐案例，將NDC文本視作台灣接續短中期的氣候行動藍圖。
若能以公正轉型為出發點，系統性盤整各部門減量措施及其社會經濟衝擊與效益、辨識當前知識與政策鴻溝、說明相關短中期績效指標，不僅將有助於提升公正轉型政策真正緩解轉型衝擊的能力，在各國相繼開始建立相關架構、欲將公正轉型主流化之際，也有望使已有法制基礎的台灣晉升全球公正轉型推動的前段班。
【參考資料】
- UNFCCC (2024). Dialogues under the United Arab Emirates just transition work programme – Annual summary report by the Chairs of the subsidiary bodies.
- ILO (2024). Mapping Just Transition in NDCs: An overview.
- Alliance for a Just Energy Transformation (2024). Integrating Just Energy Transitions into NDCs.
- NDC Partnership (n.d.). Frameworks for Just Transition Processes.
