五一勞工大遊行將登場，除了訴求反霸凌、要加薪、降工時外，還提出「公正轉型要推動，要有勞工一起來」。在台灣追趕國際減碳目標的淨零路徑下，如何預防轉型中的社會經濟衝擊，接住潛在的受影響勞工，已成為公正轉型的艱鉅任務。
2025年是台灣公正轉型治理的關鍵年。一方面，國發會作為主責機關，在淨零12項關鍵戰略中的公正轉型戰略設定兩年度的目標與預算，於2024年計畫陸續結案後告一段落；後續將進入「公正轉型2.0」。另方面，根據《氣候變遷因應法》的要求，各中央目的事業主管機關也將就權責事項提出「公正轉型行動方案」，並經國發會整合後成為「國家公正轉型行動計畫」，為我國淨零轉型下各部門的公正轉型對策定錨。
國發會在歷次公正轉型委員會會議說明，「公正轉型2.0」將立基於過去兩年多推動議題主流化的基礎，以「資料循證治理」和「在地社會溝通」為主軸，並以勞動市場、產業發展、民生照顧和區域衡平四大面向，規劃就業輔導、金融支持、產業協助與社會安全的政策措施。
為協助各部會檢視淨零措施中對各方利害關係人的影響，並擬定相關公正轉型因應對策，國發會將透過「淨零公正轉型核心項目檢核表」、「處境不利群體支持措施檢核表」和勞動部的「淨零排放公正轉型勞動議題框架性指引」等指引，作為提出行動方案時之參考。
然而，在有了研究實證與模擬的資訊基礎後，研究成果如何對接至具體政策的擬定？指引如何發揮功用、確保各相關部會提出來的公正轉型對策能夠真正回應受衝擊族群的需求，避免轉型導致失業？若發生關廠、失業等個案事件，現有治理機制是否有能力及時因應？這些都是目前從「公正轉型2.0」的規劃中尚未回應的關鍵議題。
第一屆公正轉型委員會任期將於5月15日屆滿，依據設置要點需發布「公正轉型展望報告」。
氣候變遷因應法第46條，則是要求「基於公私協力原則，整合各中央目的事業主管機關提交之公正轉型行動方案，採行適當公民參與機制廣詢意見，定期擬訂國家公正轉型行動計畫及編寫成果報告」。
依據國發會規劃，將以行動計畫為主；但若未直面上述關鍵議題，將難以達成「不遺落任何人」的目標，連帶削弱整體淨零轉型的社會支持與公信力。
在連續兩年將公正轉型列入主訴求的五一勞動節遊行即將到來之際，本文檢視政府目前在公正轉型2.0中所提出的規劃，試圖辨識在循證決策、指引應用和個案處理面向上仍待填補的缺口，作為國發會和各淨零相關部會在撰寫行動方案和國家行動計畫，以及社會各界在參與後續對話過程時參考。
循了證要去哪裡？如何將研究實證與公正轉型政策和預算對接？
資料循證」是國發會在公正轉型2.0中不斷強調的核心原則，旨在透過總體經濟量化評估與區域空間資料驗證，強化辨識利害關係人，作為公正轉型推動的依據。
過去兩年公正轉型關鍵戰略的執行過程中，國發會與勞動部勞安所等各相關單位已委外進行多項研究，評估淨零對台灣整體經濟、人力需求、綠領人才需求和勞動市場的影響，初步辨識出未來就業機會增加和減少的產業熱點（詳見圖一）。
國發會也說明，2025年將在這些研究的基礎上，再以我國2030、2032和2035的減碳新目標、20項減碳旗艦計畫的具體措施、政府綠色支出、碳費徵收、民間資金投入等6大模擬情境，加入補償措施與培訓計畫等適應策略，評估「公正轉型的效果是否實現淨零轉型過程的公平正義，並根據模擬結果提出政策意涵」。
以量化模型和實證研究辨識轉型衝擊的熱點固然為公正轉型治理至關重要的基礎，也與民間一向倡議的方向一致。但目前仍不明的是，在得到了這些研究基礎，了解衝擊的型態、時程與對象以後，相關部門的公正轉型對策與預算將如何隨之調整？現有分析成果是否會作為各部會2025年公正轉型行動方案撰寫的依據？
舉例而言，金屬製品業因能源使用量大，是現有評估中就業機會將減少的產業之一；勞安所的研究更指出，該產業中高齡就業和國中、高中（職）以下學歷者的比例較高，較可能受影響，且在區域分佈上主要位於勞動力發展署中分署、南分署和高分署的管轄範圍。
然各部會的公正轉型對策中，未針對該產業勞工可能面對的潛在衝擊，提出協助轉職、再訓練、進修、優退等措施；或是要求資方面對產業規模縮減應及早進行勞資對話、共商適當的公正轉型措施。
特別是經濟部作為主管機關，但在公正轉型委員會針對碳費影響的因應作法上，仍是強調產創條例10-1修正後，將節能減碳項目列入投資抵稅範圍、自主減量計畫輔導、疫後特別條例補助中小企業低碳化，仍僅以企業主需求思考，而未增加勞工面因應策略。
進一步檢視各部會公正轉型的預算編列情形，最新版本中，2023至2030年的預算總額雖高達631.9億，為原先12項關鍵戰略公正轉型預算的近2倍（詳見表一），但增幅集中於電力系統在儲能戰略中的電力開發協助金與新增「11+1產業轉型」細項不明的特別預算。
加上原先12項戰略中的公正轉型預算，更多為既有預算的重新匡列（如經濟部風／光電戰略的環設檢核、農業部自然碳匯戰略的原住民保留地禁伐補償金），著實難以看出這些以公正轉型為名目的預算，能如何協助上述研究中所辨識出的衝擊對象因應轉型。
因此，呼籲國發會與相關部會藉即將開展的部門公正轉型行動方案和國家公正轉型行動計畫程序，盤點過去幾年來累積的公正轉型學術與實證研究所辨識出的衝擊熱點、型態與時程。
同時，呼籲在10月完成初稿前的撰寫與交流過程，與業務範圍內的專家學者和利害關係人協作，研擬行動方案內容與各項公正轉型對策的預算需求，補齊當前研究成果與實際政策間的鴻溝，落實「循證治理」的精神。
有指引會做事？如何確保指引能引導出適切的公正轉型政策？
為協助各部會評估淨零政策對利害關係人產生的社會經濟衝擊，制定自身公正轉型行動方案，國發會將於近期完成「我國淨零公正轉型框架性指引」定稿，內容包括核心項目檢核表、勞動面向檢核表、處境不利群體支持措施檢核表和區域衡平指引等工具。
暫且不討論這些指引的具體內容與完備程度，要使指引對部會往後淨零政策中的公正轉型意識有實質的提示與定錨作用，而非在2025年提出法定要求的公正轉型行動方案後便石沈大海，有至少兩點的實務問題必須考量。
首先，是指引所對應的政策範疇。
《氣候法》2023年通過時，淨零政策的主要框架仍為12項關鍵戰略，各部會的公正轉型對策皆以其管轄範圍內的戰略內容提出，各方對於後續行動方案規劃也多以關鍵戰略為主體。
不過，隨著新政府2024年上任後接續提出2030、2032和2035年的新減量目標，並於2025年1月新增行政院層級管考的六大部門共20項減碳旗艦計畫，12項關鍵戰略不再是我國淨零轉型的主要政策框架。
鑒於旗艦計畫未如先前關鍵戰略有將公正轉型列為獨立戰略，亦未如同12項關鍵戰略將公正轉型面向列入各減碳旗艦行動計畫研擬時應涵蓋的要項，更須藉由國家公正轉型行動計畫的研擬，確保公正轉型的原則與精神可貫徹於各項淨零政策與措施的研擬與執行中。
新的架構下，各部會應盤點自身關鍵戰略和旗艦計畫中的各項具體淨零措施，對照前述衝擊影響相關研究成果，逐一檢視現有公正轉型對策是否足以協助利害關係人應對轉型衝擊，並透過指引社會溝通相關要項，與各方一同提出能夠補足當前政策缺口的行動方案。讓指引不僅是填表勾選的行政作業，而是真正發揮辨識盲點與形塑政策的功能。
第二，是指引在行政程序上的確切定位。
過去國發為落實各部會在提報中長期計畫時的淨零主流化，曾在2023年修正「行政院所屬各機關中長程個案計畫編審要點」：隨後中長程個案計畫（如公共建設、社會發展等）涉及淨零12項關鍵戰略，在填報通案自評檢核表時，不僅須確保計畫內容與淨零路徑和相關目標相符，更要納入公正轉型內容，包括 :「預先辦理社會對話與溝通」和「將公正轉型工作納入計畫之執行規劃」等。
本團隊過往已建議應透過相關指引與資源，作為主審機關審議與管考依據，方能有效引導對公正轉型認知掌握程度不同的各部會，在計畫規劃階段便考量利害關係人意見與潛在轉型風險。
但在過往兩年間，該編審要點除於首次委員會提出外，執行過程並未明確向各界說明；且新提出的指引，亦未與該要點整合，均凸顯了公正轉型治理機制上的欠缺。
出現轉型衝擊個案該怎麼辦？
最後，隨著公正轉型2.0納入「地方公正轉型治理平台」，開始強調地方政府在社會對話與減緩轉型的角色，整體治理機制除了延續社會對話，是否有能力及時處理「深水區」的轉型議題，意即轉型所導致的關廠、縮編等個案爭議，將是一大考驗。
此方面可參考澳洲淨零經濟管理局（Net-zero Economy Authority，NZEA）針對燃煤和燃氣電廠關廠所設立的「能源產業就業計畫」（Energy Industry Jobs Plan，EIJP）機制。在此機制下，當一燃煤或燃氣電廠業主宣布關廠，NZEA應先完成以下作業：
- 辨識關廠業主與依賴該廠的企業；
- 辨識以上企業的「轉型員工」（transition employees，即受轉型衝擊之勞工）人數，其工作內容以及其他與職位有關細節；
- 尋求該地區其他可提供工作機會的潛在雇主，並詢問這些雇主能提供什麼樣的工作機會、需要何些技能；
- 估算有多少「轉型員工」會成為「參與員工」（participating employees，即已向原雇主表達欲另尋其他工作機會的員工）。
在盤點以上資訊後，NZEA便可在關廠日的2年內，向公平工作委員會（Fair Work Commission，FWC）提出「利害社區判定」（community of interest determination）申請。FWC會在採取以下行動後，決定是否有針對該廠實施EIJP的需要：
- 在勞資協議等架構下，協助轉型員工找尋其他工作機會的既有措施；
- 各雇主的轉型員工人數；
- 轉型員工與參與員工的比例；
- 雇主是否有能力將轉型員工於企業內部重新部署；
- 該區域內是否有其他雇主能夠提供轉型員工工作機會。
FWC在經過判斷並審視各方利害關係人的意見後，若認定有EIJP需求，則雇主依法需於關廠前依據該廠特殊情況，提供員工包括技能訓練、職涯規劃、理財建議等資源以及有薪假或彈性工時等，協助員工獲取這些資源的安排。完整流程詳見圖二。
此外針對許多電廠所在、傳統上高度仰賴高碳排產業的地區，澳洲政府也以跨層級合作研擬「區域勞動力轉型計畫」（Regional Workforce Transition Plans），透過職涯輔導、求職輔助、再培訓支持、財務規劃與建議乃至搬遷輔助等措施，支持未必受EIJP所涵蓋但仍受轉型波及的社區居民與勞工因應挑戰，並引導新興產業的投資與開發進入這些地區。
對於目前公正轉型治理機制仍多停留於上位政策而未見個案處理流程的台灣而言，澳洲EIJP的制度極具參考價值。
即便現階段要透過立法確立關廠業主的法定公正轉型義務難度較高，仍可從單一個案出發，藉此整合中央層級包括國發會、勞動部、環境部、公正轉型委員會等各單位在失業救濟、就業服務、綠領人才培育與推介等既有資源及利害關係者辨識和議合的能力，並納入地方政府的經發、勞動、環境等相關局處一同盤點既有措施與缺口，共商符合受該廠關廠衝擊的勞工和社區需求的資源和解方，協助勞工轉職、驅動在地經濟多元化，進而發展出台灣公正轉型治理架構下的個案處理模式與程序。
如此才能強化公正轉型，接住受轉型衝擊的勞工與社區；避免地方政府的投入僅限於無止盡的社會對話，卻在衝擊來臨時無招架之力，削弱淨零轉型的社會公信力。
是公正轉型2.0還是0.5？
國發會強調將進入以「資料循證治理」和「在地社會溝通」為主軸的「公正轉型2.0」階段，但由本文分析便知仍存在預算未對接、指引於行政程序定位不清、地方職責尚待設計這三大缺陷。
過往兩年，各類公正轉型主流化行動推進下，社會各界已形塑對公正轉型的政策期待，無論是立法院審議中的預算監督提案、一連兩年五一遊行將公正轉型納入共同訴求、企業永續報告中的公正轉型專章，均顯示國家公正轉型行動計畫無法再停留在「不遺落任何一人」的口號，更不能直觀式地將禁伐補償、電協金、電動機車補助列入預算中，就認為可以說服大眾已有編列適足的公正轉型預算。
此次國家公正轉型行動計畫的編撰過程，需直面前述治理赤字，建構制度量能，方可避免政策進展與外界期待的脫節，退步至公正轉型0.5。
