112年度國家氣候變遷調適行動計畫成果報告摘要》於近期公布，報告集結七大領域共126項行動成果，試圖展現台灣在調適治理上的整體進展。然在細讀內容後，筆者觀察到制度設計與實務執行間存在斷裂與異化現象，彷彿一場從政策設計到落實操作的「傳聲筒遊戲」──起初的法源精神與治理理念，經多次轉譯後，在最終的執行成果上已大不相同。
本文聚焦三個具體案例：其一為「能力建構領域」計畫與成果的斷裂；其二為「調適產業」的模糊錯位；其三則探討「災害預警」應歸屬於何方，從而揭示整體制度與執行邏輯上的潛在斷裂。
在《國家氣候變遷調適行動計畫（112–115年）》及其《112年度國家氣候變遷調適行動計畫成果報告摘要》中，可見本期行動計畫延續前期架構涵蓋八大領域。其中有七個領域名稱與內容延續前期，分別為：「維生基礎設施」、「水資源」、「土地利用」、「海岸及海洋」、「能源供給及產業」、「農業生產及生物多樣性」以及「健康」，以下簡稱為「七大領域」。
而前期設有「災害」領域，則因應其跨領域特性與操作實務的限制，於本期計畫中不再作為獨立領域，改由其他相關領域分別吸納災害風險評估與應對內容；另新增「能力建構領域」，透過推動具整體性與綜效性的策略措施，強化制度設計、知識建構、技術研發及人力資源等層面的因應能力，不僅提升國家整體氣候韌性，更使各領域調適行動得以協同增效，最大化綜合效益。
成果呈現的斷裂：能力建構領域中的邏輯落差與實質遺漏
在成果摘要撰寫邏輯上，七大領域普遍依照「優先調適行動計畫」呈現成果摘要，每一領域的執行成果中可見：本期面向、主管機關、本期目標、策略數量、措施數量、行動計劃及優先執行行動計劃的數量，與年度成果的摘要，若尚未執行則納入後續規劃。
「能力建構領域」則另有一套書寫邏輯，僅呈現執行成果，內容格式參照《國家氣候變遷調適行動計畫（112-115年）》中「肆、 國家氣候變遷調適策略」之「五、 氣候變遷調適能力建構」，該段落源於氣候變遷因應法第 17 條能力建構逐項規定，擬定出八類調適策略，該部分內容概括性說明需著重的方向，與「優先調適行動計畫」相比，缺乏明確的執行內容。
由於「能力建構領域」的成果報告編排並無緊扣行動計畫，無法像「七大領域」進行行動計劃與實際執行的對照，因此難免出現疏漏的部分，成果摘要中「能力建構領域」部分優先行動計劃甚至並無提及。
例如作為優先行動計劃的「8-1-6-2 建構自然為本解決方案（NbS）基礎知能」，理應對應第六類調適策略：「建立跨領域與層級之氣候變遷調適治理及協商機制，提升區域調適量能」，並由農業部（林業及自然保育署）與相關部會協力推動。然而，在報告內容中，卻完全未提及原訂辦理的 NbS 共識營、教材彙編等工作項目，亦無任何與該策略相關的行動計畫與主協辦機關資料。
此現象尤顯矛盾，因為早在行政院通過《國家氣候變遷調適行動計畫（112-115年）》時，院會會議案便已明確指出應「推動『以自然為本』融入自然解方概念」，顯示「以自然為本的解決方案」（NbS）為政策推動核心理念之一，行動計畫內容中也有Nbs的專門章節。
同時，亦被納入本期優先行動計畫，更凸顯其應具高度施政優先性與執行指標性。然對照本期成果報告內容，NbS 不僅未見具體成果紀錄，甚至在文本中全然失語，顯示該項目並未實質執行，亦未在成果溝通與政策檢核中獲得應有重視。
這樣的落差不僅削弱了氣候調適政策中「以自然為本」的重要實踐意涵，也反映了從政策承諾到實際推動之間的執行斷裂。若無法在制度設計與執行層面具體落實 NbS，則相關策略易淪為形式性列名，無助於提升地方調適量能與跨部會協作效能，亦無法真正發揮其在應對氣候風險中的系統性作用。
同樣納入 NbS 概念的，還包括能源供給及產業領域的優先行動計畫「5-1-1-1 建構能源業氣候變遷調適管理機制及推動」，其中明訂的工作項目第 4 點為：「辦理能源領域調適知識推廣與人才培育課程，並納入自然解方（NbS）調適策略概念。」然而該項目在本期成果報告中亦未見相關內容，且能源供給及產業領域更是七大領域中唯一未書寫後續規劃的領域，顯示 NbS 在執行層面再度遭到忽視，其在制度框架中雖有多重指涉與定位，實際操作卻呈現明顯的斷層。
熱詞拼貼的實踐幻象：調適產業目標與實質執行的結構落差
類似的狀況不僅出現在優先行動計劃的未曾提及，也發生成果摘要出現相關的關鍵字，但實際內容卻與先前行動計劃大相徑庭的情況，例如此應執行「8-1-5-1 推動原住民族多元產業發展2.0」未見於成果摘要中。
在調適能力建構八大推動策略中，第五條為「推動氣候變遷新興產業及調適衍生商品及商機」。其法源依據為《氣候變遷因應法》第17條，明定應推動氣候變遷新興產業，並輔導技術開發與衍生商品。於《國家氣候變遷調適行動計畫（112–115年）》中，更具體指出其目的為建立完整的調適產業鏈，使從業人員、技術與資源能持續投入調適行動，打造具永續性的發展架構。
然而，當我們檢視實際行動計畫內容，卻發現該策略下唯一對應的計畫為「8-1-5-1 前瞻基礎建設計畫－城鄉建設－推動原住民族多元產業發展2.0」，其所列工作項目為「促進原住民族地區參與再生能源設置（如地熱或太陽光電）」。這原本可作為結合原民地區參與、能源調適與區域發展的良好實踐案例，卻在成果摘要中出現明顯偏離。
該成果報告中僅提及兩項內容：一，盤點原住民族應對氣候變遷的產業發展能力，擬定三年期計畫；二，透過電商平台推廣相關商品，提升能見度、創造收益，並推動地方創生。
值得注意的是，原本的能源設置主軸完全不見，計畫重心轉向電商行銷，缺乏與調適產業鏈建構的直接關聯，也未見其如何連結原民社區面對氣候衝擊的實際需求。
此種轉向顯示出調適行動被熱詞與概念包裝所模糊化的現象。原住民族、地方創生等語彙，若無具體治理脈絡與在地對話，僅是政策修辭上的填空。
對照國際調適實踐，例如加拿大在氣候政策中納入原住民族健康與文化回應的行動項目，凸顯出我國在政策細緻度與多元參與上的明顯落差。
預警的治理縫隙：責任不清與資源浪費的隱憂
在討論預警歸屬問題前，先釐清分類邏輯：一為預警所針對的「災害」是否屬《災害防救法》第2條第1款所列20類災害；二為預警是針對災害本身，還是針對特定受體（如橋梁、道路）進行預測。
《國家氣候變遷調適行動計畫（112–115年）》明確指出，在移除「災害」領域後，該領域的內容若為「災害預警與應變作業」不列入調適內容，回歸災防計劃；若為「災害風險評估與韌性提升」相關內容，則歸入「能力建構領域」。
此分類邏輯認為，災害被視為氣候變遷導致風險的表現形式，影響層面橫跨多個領域，難以作為單一可操作的調適系統，不具直接調適操作性，因此需在調適計劃中不應有「災害」領域，且「災害預警與應變作業」與內容與例如《災害防救基本計畫》等災防計劃重合，不列入調適內容。
然而，根據《氣候變遷因應法》第17條，「能力建構領域」中強調提升氣候韌性，其核心即為三大方向：「預警性監測、災時衝擊降低與災後復原量能之建立」，此為第一個衝突點，「預警」早已是法定調適工作的一部分，為何最終於「能力建構領域」，我們卻無法看到任何跟預警有關的行動計劃。
更令人關注的是，實際執行層面早已突破制度的分類邊界。我們可在多個行動領域中發現災害預警的設計與執行：如極端高溫警訊、異常波浪預警子系統、高鐵沿線暴雨預警系統等。這些明確的「預警性監測」內容，分散存在於七大領域中，除了災害本身，更著重討論災害發生的地點、影響的對象與造成的影響。
這揭示出一項深層的制度矛盾：「預警」究竟應歸類為能力建構的一部分、廣泛分布於各領域、或完全排除於調適範疇之外？若歸屬不明，不僅易造成責任真空，更恐導致重複投資與資源浪費，進一步阻礙氣候調適資源的有效整合與運用。
掌握調適行動機會之窗
2024年成為有紀錄以來最熱的一年，環境部不僅規劃跨部會建立「抗高溫對策聯盟」，也預告將推出一系列讓民眾有感的調適措施，彷彿為氣候調適賦予了前所未有的政治關注與政策動能。各縣市也在《氣候變遷因應法》的推動下，正加緊完成調適行動方案，看似邁向更完整的制度設計。
然而，若缺乏對現行問題的直面解決，這波調適努力終將受限，甚至流於形式。環團與地方學者指出，從高溫風險監測到脆弱族群盤點，從跨部門溝通到地方政策落實，當前的制度與執行機制仍存在諸多斷裂。例如脆弱族群如農民、戶外勞工經常因為行政分類錯置而被忽略，高風險地區的行動策略也常停留在報表層次，難以真正應對即將到來的氣候衝擊。
氣候調適不該僅止於技術或計畫堆疊，更應是一項具整合能力、制度一致性與回應脆弱群體需求的長期治理工程。當政策從中央到地方，從部會到基層，經歷多重轉譯後往往僅剩文件往返與形式化報表，而非實質回應風險或強化韌性。
據聞，環境部欲提前啟動下一期國家氣候變遷調適行動計畫的研擬工作，將以剛公告的氣候變遷風險評估作業準則引領各部會鑑別關鍵風險。但若要確保下一期的國家調適行動計畫可有效回應氣候風險，當下的成果報告，便是重要的監督依據。環境部應統籌各部會，於成果報告撰擬與發佈時，均舉辦與利害關係人會議，方可制度性的建置落實調適計畫的行動網絡。
當前，我們應正視這場「傳聲筒遊戲」所暴露的制度問題：調適能力建構策略追蹤落差、災害預警歸屬混淆、調適產業行動空洞化——這些都顯示制度設計與實務落差仍深。
在氣候風險加劇的情勢下，政策執行力與協同性將成為衡量治理韌性的關鍵指標。我們亟需重構清晰的制度邏輯、責任分工與跨部門整合機制，才能真正讓調適行動發揮實效，回應即將到來的氣候挑戰。
