自2015年《巴黎協定》序文肯認了勞動力轉型與體面工作創造在國家低碳發展中的必要性以來，「公正轉型」已成國際氣候政策關鍵字。然而，印度與美國、德國的能源轉型夥伴關係談判破局，這個燃煤大國的脫碳路徑，恐難走在2050淨零的規劃上。
在聯合國氣候變遷綱要公約（UNFCCC）的脈絡下，過去兩屆的氣候峰會（COP27、COP28）便建立起「公正轉型工作計畫」（Just Transition Work Programme，JTWP），作為各國相互分享推動公正轉型政策、最佳實踐案例、加強國際合作、評估進展並提供建議的平台。
同時，在正式氣候談判的框架之外，各國間也開創「公正能源轉型夥伴關係」（Just Energy Transition Partnership，JETPs）等「小多邊」（mini-lateral）合作形式，企圖由已開發國家引導，促進各方投入資金與技術，協助亟需加速去碳化的發展中國家實現具社會包容性的能源轉型。
然而，11下旬落幕、2024年於亞塞拜然巴庫（Baku）舉辦且被定調為「金融氣候大會」（Finance COP）的COP29峰會，各方在公正轉型的範疇、實踐手段、是否應制定具體工作計畫等議題上仍存有嚴重分歧，加上主席國在談判時程安排、草案內容修正等流程爭議不斷，使得COP29最終決議文未能納入任何JTWP相關文字。
JETPs除了在已締約國的規劃與實踐經驗，備受公民團體質疑其公開透明度與公正性以外，原先印度與各捐助國間的談判亦於峰會期間告吹。
這些過程凸顯，公正轉型治理架構本身的建立並不能確保轉型過程便能公正；如何確保相關資源、資金能夠真正觸及受轉型波及的脆弱族群，強化各方韌性，並落實有效社會對話、循證決策乃國際間和各國各層級相關機制接續要實踐公正轉型的共同課題。
本文綜整COP29氣候峰會期間，針對國際氣候政策下的公正轉型以及各國之間在此議題合作的相關討論，作為台灣在公正轉型治理和國際合作上持續發展、精進的借鏡和反思。
公正轉型工作計畫（JTWP）的談判僵局
2024年是公正轉型工作計畫於COP27峰會正式成立、COP28通過確立目標決議文後的首個實施年份。
2024年6月波恩氣候會談（Bonn Climate Talks）和10月埃及夏姆席克（Sharm El Sheikh）兩次正式對話，試圖聚焦「如何透過國家自訂貢獻（NDCs）、國家調適計畫（NAPs）和長期低碳發展策略（LT-LEDS）透過公正轉零路徑達成巴黎協定目標」和「以人為本且公平的公正轉型路徑中的全社會方法與勞動力議題」，提供各國交流具體實踐方法與強化國際合作的平台。
然而，這兩次對話與COP29的部長級公正轉型圓桌會議和工作計畫相關談判，各方對於工作計畫的範疇界定和工作計畫始終無法達成共識。
廣泛而言，歐盟與環境誠信集團（Environmental Integrity Group；EIG）等已開發國家，主要強調包括汰除化石燃料等氣候變遷減緩措施，且希望透過工作計畫聚焦討論技術性較高的議題及其人權、性別平等等考量；77國集團（G77）與中國則更關注調適與融資領域，並屢屢提出諸如國際貿易與氣候融資體系不平等等系統性與結構性議題。
除了肯亞在內等數國代表提出對歐盟碳邊境調整機制（CBAM）等貿易政策的疑慮外，就如同本屆「新集體量化氣候融資目標」（New Collective Quantified Goal on Climate Finance，NCQG）談判相關爭議，包括肯亞、布吉納法索、南非等國家代表也一再強調以貸款而非捐助為主要形式的氣候和公正轉型融資，具加深受惠國長期公債負擔的風險，與巴黎協定下各國「共同但有區別且考量各自能力之責任」（common but differentiated responsibilities and respective capabilities）原則不盡相符。
無濟於事的是，本屆大會主席國並未於首周未達共識後積極安排任何協商議程，直至大會表定倒數第二日（11／21）才公告更新版的決議文草案文本。此版本雖包括原住民、身心障礙者與世代正義相關語言，並要求聯合國氣候變遷綱要公約（UNFCCC）底下的附屬實踐機構（Subsidiary Body for Implementation）與科技諮詢機構（Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice）於2025年6月前提出將公正轉型原則納入國內與國際氣候行動實踐的「公正轉型指導框架」（Just Transition Guidance Framework），但在未有專屬時間針對JTWP內容協商的情況下仍備受多國代表與民間組織批評，直指此由上而下的決策過程與公正轉型精神相悖。
最後，在各方壓力下，主席國在21日晚間緊急召集草案文本的「聯絡小組」，但其流程與目的仍始終不明，修改後的最終版草案則因移除包括前言有關2023年首次全球盤點（Global Stocktake，GST1）結果等文字而引發熱議，有關指導框架的內容也因各國亟欲強調公正轉型路徑因各國國情而異，且JTWP不宜規範政策制定而刪除。
公民團體一度呼籲，將文本內容縮減至「肯認JTWP第一次與第二次對話內容」與「邀請締約國、觀察員與其他利害關係者就實踐JTWP要素之具體成果提交意見」兩點，以確保決議文至少仍具政治宣示作用，但各方終究未能達成共識；本屆COP也就在完全沒有JTWP相關決議的情況下落幕，各國將於明年6月的波恩會談重啟討論。
公正能源轉型夥伴關係（JETPs）的許諾與失落
自2021年南非政府與法國、德國、英國、美國和歐盟共同宣布首個「公正能源轉型夥伴關係」（Just Energy Transition Partnership，簡稱JETP）以來，此類由少部分國家自行簽訂、承諾迅速且有效地提供特定發展中國家實踐公正能源轉型的協議，已成國際氣候圈逐漸興起的趨勢。印尼、越南和塞內加爾在此後的兩年多內陸續跟進。
廣義而言，JETP為已開發國家與一發展中國家之間的協議，協議是在透過金融與技術支援協助後者加速實現具社會包容性的能源轉型。
JETP重點在於擴大特定發展中國家政府取得推動轉型所需公共與私人資金的管道。參與簽署協議的已開發國家政府（即「國際合作夥伴集團」International Partnership Group，簡稱IPG）和多邊發展銀行通常會先提供一部分的融資，其餘金額再透過有參與格拉斯哥淨零金融聯盟（Glasgow Financial Alliance for Net Zero，簡稱GFANZ）的金融機構與私部門資金補齊。融資形式則包括補助、優惠貸款（concessional loans）、商業貸款（market-rate loans）、股權投資（equity investments）等。
印度與美德JETP談判破裂
過去兩年多來，以美國、德國為首的資助國亦持續與印度協商，希望能以同樣形式協助此燃煤大國加速能源轉型。然相關談判於2024年COP29峰會期間已正式宣告破局，原因主要有二：
其一，印度整體能源需求與經濟仍高度仰賴燃煤產業，該國國內煤炭產量仍持續成長，預計將於2030年達15億噸。因此，印度並無意願接受與南非、印尼相似，以汰除燃煤為主要目標的JETP，而是希望多數融資與技術資源能投入再生能源和技能發展。
其二，印度認為，金主國所提供的融資形式仍多為貸款，而非補助金的情況下，簽署此類協議將加深該國公債負擔。
印度方面會有此方顧慮也並非無所本。國際工會聯盟（International Trade Union Confederation，ITUC）亞太區通訊與倡議主任Joy Hernandez在國際勞工組織（International Labour Organisation，ILO）公正轉型展館一場名為「修復JETPs」的座談中指出，印尼透過JETP所獲得的融資當中，總共僅3%為補助金（grants），其餘97%皆屬貸款性質（包括一般貸款、優惠貸款、多邊開發銀行擔保、私募股券等）。
先前東南亞國協（ASEAN）能源中心的分析也指出，此模式對於印尼和越南的債務收入比和國家財政健康皆會帶來風險，後續仍須更為細緻的風險評估以協助相關國營企業申請政府開發援助（Official Development Assistance，ODA；即已開發國家以較低廉的成本，提供被受惠國進行公共建設開發及維運）。
另一方面，如何確保此類夥伴關係能夠真正促使能源轉型以公正、有序的模式實踐，而非淪為單純的技術轉移與融資工具，也是COP29場邊關注的關鍵課題。
由德國社民黨支持的艾伯特基金會（Friedrich-Ebert-Stiftung）在與ILO合作產出的報告中，便提出10項強化JETP社會公正性的具體建議，包括：
- 提升政治承諾層級、確立夥伴關係秘書處與IPG輔助架構各自職責；
- 以廣泛、多方的利害關係者參與作為關鍵支柱；
- 針對各JETP受惠國，擬定公正轉型框架，明確說明轉型目標、路徑、參與形式及預算分配；
- JETP應與產業政策、區域發展和空間規劃的不同領域決策結合，其他諸如外債等背景因素也應納入考量；
- 能源部門轉型規劃，應立基於現有發展與替代路徑間的比較性分析；
- 應制定公開的實踐計畫，使具體措施、預期影響和預算皆高度透明化；
- 提升財務透明度，並提高補助金、高度優惠貸款及專款的融資比例；
- 夥伴關係國家之間應強化溝通與協調，方能充分掌握受惠國的實踐情況；
- 優先完成高影響力的「催化專案」，以證明能源轉型所能帶來的正面影響，從而加強對轉型的信心；
- 提升性別敏感度。
表一、當前各國公正能源轉型夥伴關係目標與內容一覽
對台灣的啟發為何？
我國雖非UNFCCC締約方，未參與公正轉型工作計畫等談判過程，也未以任何官方形式參與當前已締約的公正能源轉型夥伴計畫，但上述討論對於過去三年多來已逐步建立公正轉型政策與法制框架的台灣而言，不論在對內的公正轉型實踐，或對外的氣候外交，仍有值得參考與反思之處。
首先，在國內治理層級上，轉型基礎資訊的調研、轉譯以及相對應的政策措施與資源挹注，是推動公正轉型的重要工作。
不論是在聯合國公正轉型工作計畫的談判過程，或是公正能源轉型夥伴關係的討論當中，針對融資的相關爭議除了形式和金額以外，癥結點便在於資金與資源的具體需求與缺口，艾伯特基金會報告將清楚說明具體措施、預期影響和預算分配的「實踐計畫」，列為強化JETP的關鍵之一。
台灣雖然在2050淨零排放12項關鍵戰略中，已提出至2030年共新台幣338億元的公正轉型預算，但這筆預算是由各戰略主管機關就其業務範圍匡列，導致許多具體編列內容為既有預算的延續提報（如經濟部於風光電戰略下的漁電共生環社檢核、農業部在自然碳匯戰略的獎勵輔助造林、原住民保留地禁伐補償等），未必立基於淨零轉型潛在衝擊熱點的研析和脆弱族群所需輔助資源之上。
舉例而言，國內有關淨零轉型對勞動市場衝擊的研究，尚未針對鋼鐵、煉油、石化、水泥等耗能產業後續因應淨零目標，將面臨產業規模縮減、製程改變、技術移轉乃至煉油廠等議題對於勞工、技能需求與區域經濟的影響及時程提出研究。
換言之，惟有釐清在淨零轉型的過程中，我們將需要哪些關鍵技能、有哪些技能與職務將不再被需要、新興產業和綠色職缺的區域性分佈為何、如何確保受負面衝擊者得以享受轉型的社會經濟果實等基礎資訊後，相關單位方能循證提出技能發展、勞工再訓練、技職教育改革、在地經濟多元化等各種面向的具體公正轉型對策。
如此，才能實踐將「公正轉型」置於淨零轉型規劃的中心，而非視其為轉型事後補償或配套措施的國際共識。
在外交層級上，東南亞已簽定公正能源轉型夥伴關係協議的印尼與越南兩國，同時也是我國新南向政策下的重要投資市場。若能引導國內再生能源產業參與兩國能源轉型發展，或是將電動機車搭配儲能系統的完整方案，以專案形式在公正能源轉型夥伴關係下推動，將能協助台灣突破非聯合國會員國的氣候外交瓶頸，彰顯我國在國際氣候政策議題上所能提供的實質貢獻。
另一方面，全球供應鏈上游的歐盟等政府近年積極推動公正轉型和企業永續盡職調查，對於銅、鋰、鎳等關鍵轉型礦物開採在包括印尼內的生產國所產生的人權風險與衝擊漸趨重視，台商在全球供應鏈佈局上除了往東南亞地區投資設廠外，如何透過積極且完善的盡職調查、公司治理和供應鏈管理避免造成社區健康、環境及人權的危害，將是公、私部門接續需共同面對的課題，也將左右台灣在全球公正轉型議題上的信譽。
【參考資料】
- UNFCCC (2024). Dialogues under the United Arab Emirates just transition work programme – Annual summary report by the Chairs of the subsidiary bodies.
- Carbon Brief (2024). COP29: Key outcomes agreed at the UN climate talks in Baku.
- Morrison (2024). The politics of just transitions – reflections from the COP29 Just Transitions Ministerial Roundtable. Institute for Human Rights and Business.
- COP29 Presidency text CMA 6 agenda item 5 United Arab Emirates just transition work programme
- Blos and Hirsch (2024). Just Energy Transition Partnerships and Beyond – Recommendations for Equitable, Mutually Beneficial and Inclusive Partnerships. Friedrich-Ebert-Stiftung.
- Shai (2024). What are JETPs (Just Energy Transition Partnerships). Institute for Human Rights and Business.
