文 / 鄭凱文（綠色公民行動聯盟研究員）
聯合國氣候變化綱要公約第27屆締約國大會（COP27）將於11月6日至18日於埃及夏姆錫克舉行。此次會議被定位為「督促落實的峰會」(“Implementation COP”)，除了希冀落實各國在COP26上提出的自願性承諾——煤電汰除、甲烷減量、森林保育、燃油車淘汰等之外，也將在「氣候減緩」、「氣候調適」、以及拖延已久的「損失與損害（Loss and Damage）」賠償機制上強化目標、建立履行機制。
圖1：11/03 當日現場活動
為了讓更多關心此議題的觀眾能在COP27舉行前瞭解全球氣候政策最新進展、掌握此次峰會應關注的焦點，臺灣氣候行動網絡研究中心主辦了此次講座，由研究中心總監趙家緯擔任主講人、環境正義基金會葉于瑄專案主任、中央大學通識中心李河清教授擔任與談人，三位共同討論COP27的觀戰重點以及其對臺灣的啟示。
圖2 主講人：臺灣氣候網絡研究中心總監趙家緯
COP27三大關鍵詞：全球盤點、工業去碳化、公正轉型
趙家緯總監說明全球盤點（Global Stocktake, GST）旨在評估全球實現《巴黎協定》目標的集體進展，此五年一期的盤點機制除了檢視氣候減緩及調適的進程、執行措施以外，也包含了各措施對經濟與社會帶來的影響、公平性，以及整體過程中的利害關係人參與。相關的資訊彙集與準備已在2021年開始，並於今年6月啟動技術評估，預計將在明年的COP28 之前產出成果報告，提供締約國具體建議以提升其氣候目標與行動。為了進一步強化氣候減緩的實踐，去年的COP26大會提出了「減緩工作計畫」（Mitigation Work Programme , MWP），將透過每年舉辦的部長級圓桌會議檢視「實踐鴻溝」，共同探索、討論可行的解決方案，並將其納入後續的國家自訂貢獻（National Determined Contribution, NDC）之中。細部的MWP運行機制將在本次峰會訂定。
圖3：全球盤點機制涵蓋項目
主講人進一步提到：本次全球盤點中的技術評估會議採用了新形式——以世界咖啡館的方式讓締約方、專家、非國家行為者、乃至於非締約方的利害關係人，可就各類議題進行更多的對話與交流。這過程當中所提出的各類問題與建議，也將會被納入後續的高階會議來做討論與回應。這樣的多方參與及回應機制卻是臺灣在執行溫室氣體階段管制目標時所欠缺的，最明顯的例子便是今年9月份行政院發布的「第二期製造部門溫室氣體排放管制行動方案」，主管機關並未提供適切的利害相關人溝通管道，來引進民間社會對產業轉型的建議，在後續的監督機制上也有所欠缺。
在工業去碳化部分，COP26各國發起的多項自願性協議開啟了「低碳原物料主流化」的時代，這包含了科技突破、資訊揭露、市場需求創造、公共採購以及G7氣候俱樂部等協議。在需求創造方面，具有高度減碳企圖心的企業已組成了先行者聯盟-First Movers Coalition，參與的企業皆承諾將優先購買低碳/零碳原物料，如鋼鐵、鋁、水泥等。除此之外，有鑒於政府部門是建築、道路和橋樑等重大建設的主要採購者，因此聯合國工業發展組織亦與英國、印度、德國、加拿大合作，提出綠色（低碳）公共採購，此將訂定低碳材料標準，並鼓勵更多的公私部門一起加入低碳鋼鐵/水泥購買的倡議。無獨有偶，美國總統拜登後續也宣布了聯邦政府未來將優先購買美國製造的低碳材料（即：Federal Buy Clean Initiative, 聯邦購買清潔倡議）。考量到低碳/零碳原料的生產製程目前還處於研發示範階段，其初期價格將會較傳統高碳排材料來得高，因此歐盟之前提出的碳邊境調整機制（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM）便是要因應此議題。除了歐盟，七大工業國組織也發起了G7氣候俱樂部，一同處理此議題。今年的COP27，先行者聯盟將發布新的行業別低碳標準，而大會訂定的工業去碳化日（11月11日），當天也會有更多的討論。綜合以上分析，這些國際上鋼鐵、水泥業去碳化的新進展，將會對臺灣業者帶來新的減碳壓力。
最後在公正轉型方面，今年的亮點在於：國際勞工組織首次在COP峰會上設立了公正轉型展覽館，並有專家常駐以利對該議題有興趣者前往交流、諮詢。不僅如此，國際勞工組織也與聯合國環境規劃署及相關單位共同提出了新的轉型論述方向，包含了青年綠色就業盟約（Green Jobs for Youth Pact）、以及以自然為本的解決方案下的尊嚴勞動就業（Decent Work in Nature- based Solutions）。在實務運作上，COP26時，南非協同英、美、德、法、歐盟，簽署了「公正能源轉型夥伴關係」（Just Energy Transition Partnership, JETP），這些先進國家除了提供資金（約85億美元）協助燃煤占比高達86%的南非加速減碳之外，也成立專案小組協助電力公司規劃電業改革，減少轉型過程中對煤礦工人與當地社區的衝擊。在南非執行後，G7也力促印尼、印度、塞內加爾等高燃煤占比的國家參與JETP，預計COP27時，越南將締結JETP。但近期也有媒體提出質疑：此85億美元其實是既有的援助資金轉換名目而已，又或是該資金僅僅只是借貸，而非無償支持。若其屬實，恐將對公正轉型這議題帶來負面效應。
圖4：公正轉型在COP27的焦點
讓人權與環境正義成為氣候行動的核心——人民的COP27
延續前面主講者提到的損失與損害、公正轉型等議題，葉于瑄主任指出那些受到極端氣候影響最嚴重的人，往往被排除在氣候談判之外。加上這兩年由於疫情、通膨、以及主辦國既有的人權紀錄不佳等問題，讓可前往COP27的NGO代表數量受到限制。因此環境正義基金會今年募集了前線社區的氣候故事、拍成影片，籌組了線上活動讓政界人士、專家、民間倡議人士齊聚一堂，共同傾聽這些來自30個國家的氣候故事，使其將人民的聲音帶到COP27、要求政策決策者做出支持氣候正義的決策。其核心訴求包含：消除化石燃料補貼、將「以自然為本的解決方案（Nature- based Solutions）」納入氣候目標、實現每年1000億美元的氣候減緩與調適資金承諾、訂定更高企圖心的氣候金融目標、實施保護氣候難民的法律框架等等。
圖5：人民的COP27提出的10大訴求
在此基礎之上，環境正義基金會針對台灣氣候的治理架構與政策也進行了盤點分析，發布《環境正義基金會致台灣政府氣候政策報告》，提供相關的改善建議。在氣候減緩方面，葉于瑄主任指出我國2030年溫室氣體減量20%的目標遠低於IPCC 「2030年平均減量達到40%」的建議，相關的管制性工具也不足，目前也未充分發揮「以自然為本的解決方案」在減碳方面的潛力，尤其是海洋碳匯的部分。而已經一讀的《氣候變遷因應法》之中的氣候基金在碳匯上也投入不足，反而過度用在企業補貼。在氣候調適層面，不僅脆弱群體缺乏政策制定的參與管道，在相關的人權保障上，也尚無相應的權責機關、法規與政策工具來檢核、保護這些族群。在氣候金融方面，我國到2030年前的氣候預算不及國際建議的10%，政府五大基金忽略其在金融投資上的轉型領導角色，除了投資組合不透明之外，也未有評估氣候風險及化石燃料產業撤資的計畫。在跨部會合作上，我國對氣候危機的意識仍低，各部會知能不足也欠缺有效的跨部會協調機制，結果是氣候政策長期邊緣化、氣候治理破碎化。
葉于瑄主任指出此次COP27強調的標語：「公正與野心」（Just and Ambitious）也適用於臺灣社會，其氣候政策需要在公民參與、人權保障、自然解方、金融投資等議題上大刀闊斧的改革。
圖6 與談人：環境正義基金會專案主任葉于瑄
氣候調適需考量多元面向，且應具備事前規劃思維
長期參與COP峰會的李河清教授進一步補充前面兩位講者所提：在氣候調適上，因氣候災害牽涉多方面向，因此調適也包含了防災、社造、綠化、難民安置等各個層面，更顯複雜，亟須多元的政策工具與軟硬體設備來支持調適策略。舉例而言，當極端氣候事件越發頻繁，工程單位就需考量滯洪池、水壩與水閘施作等；農業單位則需研發、推廣更為抗旱耐澇的種子及合適的農作方式；而中央主管機關則可以利用調高水價此政策工具，降低用水浪費等。李河清教授強調氣候調適首重事先規劃的思維，而非災害發生後的被迫處理，這也是為何今年峰會的另一重點為建立全球調適目標(Global Goal on Adaptation, GGA)，藉由可量測與追蹤的目標，可預先掌握缺口，強化調適策略。而各國近年提出的國家自訂貢獻報告，也開始將更多的調適目標與措施納入檢視。
氣候調適也和損失與損害、氣候金融密切相關，去年COP26甫成立的格拉斯哥淨零金融聯盟（Glasgow Financial Alliance for Net Zero，GFANZ）集合了四百多家金融機構、總資產高達一百多兆美元，其承諾聯合投資氣候減緩和調適項目，因此其在COP27的後續發展也值得追蹤。其他值得關注的面向尚有IPCC 的補充報告發表，英國、美國與印尼的最新氣候政策動向，以及11月13、14日以企業為主的世界氣候高峰會（World Climate Summit-The Investment COP）等。
圖7 與談人：中央大學通識中心教授 李河清
氣候機會之窗的助力或阻力？盤點政府尚須強化的淨零作為
今年3月底，國發會發佈了「臺灣2050淨零排放路徑及12項關鍵戰略」，但尚未提出具有野心的2030減碳目標與細部方案，也未公布更新的2030國家自訂預期貢獻。而在調適方面，我國新一期的調適行動方案初稿也還未與各界利害關係人溝通，而現行的行動方案成果報告，則還有待趕上國際討論所提的具體目標、修正不當的調適作為。而最上位，同時也是最關鍵的《氣候變遷因應法》也還躺在立法院，恐來不及在今年底通過，此將妨礙氣候資金（碳費與碳稅徵收）到位、延緩氣候行動。
聯合國秘書長已多次強調氣候變遷有賴全球各國加速氣候行動、深化合作模式，方能扭轉越來越窄的機會之窗。若臺灣執政當局認為公布2050淨零路徑與關鍵戰略便已完成氣候責任，未警覺其在整體氣候治理上的不足之處、落實改善建議，不僅將無法達到國家淨零目標，還可能成為關上全球氣候機會之窗的推手。
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