工業淨零轉型也有五缺？ 製造部門2030轉型路徑報告評析
By 林怡均 / 台灣氣候行動網絡研究員、趙家緯 / 台灣氣候行動網絡研究中心總監；原文2022年10月28日刊載於環境資訊中心
今年3月底，國發會發布了「台灣2050淨零排放路徑及策略總說明」，在此基礎上，經濟部工業局近期也公佈了「製造部門2030淨零轉型路徑」報告（以下簡稱為2030產業轉型報告），進一步說明其淨零轉型的具體措施。製造部門為我國溫室氣體排放的主要來源，排放量約占全國總排放量的50%，近年來該部門的碳密集度（每單位GDP碳排量）年均下降幅度雖達到4.3%，然而2021年時，該部門直接與間接的燃料燃燒二氧化碳排放總量，相較於2005年仍高出17%。顯示出，主管機關尤須較過往更加積極整合內外資源、跨部門協調合作、實施各類政策工具，方能加速產業低碳轉型，趕上全球淨零趨勢。
然而，仔細檢視這份轉型路型規劃，卻存有「治理機制欠缺創新」、「利害關係人溝通不足」、「政策工具缺乏」、「主要耗能產業別減量目標及措施里程碑模糊」，以及「預算投入與監督機制不透明」五大缺失。
一、治理機制欠缺創新
製造部門的淨零轉型亟需仰賴多個部會、局處的橫向溝通與協作，包含能源局與國營事業掌管的再生能源、電力系統與氫能發展；國科會主責的碳捕捉利用與封存技術發展；環保署主導的資源循環再利用及綠色採購指引；金管會轄下的綠色金融（如永續投資指引、上市櫃公司氣候資訊揭露與整合）等等。跨領域與跨部門的協作極具挑戰性，故行政院成立了跨部會的「氣候變遷與淨零轉型」專案小組（次長溝通平台），以降低過往各部會權責分工下導致的部門本位思考與侷限，此作為值得肯定。
但矛盾的是，2030產業轉型報告的視角仍限縮在工業局的治理框架下，其提出的減碳策略僅再往下細分為六大耗能產業別，當中的各項措施和過往所提出的「製造部門溫室氣體排放管制行動方案」類似，未有突破性的創新作為。
二、利害關係人溝通不足
製造部門是台灣最大的溫室氣體排放源（含電力使用排放），因此社會各界尤其關注該部門所提出的淨零轉型戰略，此份報告亦明文指出：「淨零轉型需引進社會力量、啟動社會對話，以一一化解轉型路上的困難議題。」而地球公民基金會、環境權保障基金會代表參與9月份經濟部主辦的「節能戰略」社會溝通會議時，也建議經濟部應該在現有12項關鍵戰略之外，就碳密集工業的淨零轉型單獨提出關鍵戰略，並同樣啟動社會溝通會議。
然而，該報告內容卻還是由政府與產業界主導，相關部會並未提供適切的公民參與管道與溝通機制來引進民間社會對產業轉型的建議。與轉型路徑息息相關的「淨零關鍵十二項戰略」，雖已陸續召開社會溝通會議，但目前的進行方式並不完善，會議多淪為單向的各界意見蒐集，雙向溝通明顯不足，後續主管機關是否會具體回應各界建議、將其納入最終版的轉型路徑規劃也未可知。
鑑於淨零轉型為跨世代、跨領域的長期工程，實需多方利害關係人的參與及對話方能產生共識、建立政策正當性與社會信任，故相關部會應重新檢討當前的公眾參與機制，強化社會溝通品質。
三、主要耗能產業別減量目標及措施里程碑模糊
此份報告提出製造部門2025年的目標排放量為1.44億噸二氧化碳當量（CO2e），較基準年（2005年）減量0.22%，至於2030年的確切減碳目標則預計年底才會公布。雖然2030年各部門別的絕對減量目標尚待擬定，但9月剛經由行政院核定的「第二期製造部門溫室氣體排放管制行動方案」中，除了部門別減量目標外，亦有提出製造部門2030年的碳密集度相較於2005年需下降60%；此外，「淨零關鍵十二項戰略」中的其中一項：「資源循環零廢棄」亦提出另一個相關的評量指標：2030年全國的資源生產力[1]需提升至110.14元/公斤（約較2016年進步40%）。
但仔細檢視這份2030產業轉型報告，可發現其並未提及六大耗能產業別各別的減碳目標，在其他相關的量化績效指標上，也僅只有水泥與造紙業有提出（如：2030年前，擴大水泥業替代燃料佔比10%、造紙業SRF燃料替代20%等），而最主要的耗能產業：石化、電子、鋼鐵業等，則僅提出預計的減碳措施，未進一步說明其對上述的減碳或物質效率提升目標的預期貢獻。此外，多數措施也未提及實現的確切目標年為何，僅以圖說表示會在2025–2050年間實施。此將不利於各界檢視各產業別轉型措施的執行進度、亦減損公眾對淨零轉型政策的信任度。
四、政策工具缺乏
2030產業淨零轉型的策略立基於製程改善、能源轉換以及循環經濟三大減碳作為，此與國際上在談的工業減碳策略大致吻合。可惜的是，此份報告（以及第二期製造部門溫室氣體排放管制行動方案）當中，並未論述主管機關將如何使用各類政策工具來激勵六大耗能產業加速執行此三大減碳作為。產業淨零轉型所跨越的時間尺度及價值鏈龐大，因此主管機關有必要針對不同的標的（材料、產品、企業、產業別）研擬不同類型的政策工具（強制性法規管制、市場誘因、資訊揭露、綠色供應鏈協議等）來相互搭配實施，方能加速淨零轉型。如此份報告中，便未將能源局主管的大用戶節電1%、耗能產業能源效率規定、大用戶再生能源設置義務的強化等納入其中。
故經濟部應責成工業局與相關部會，合作盤點各類政策工具，即刻檢討成效不足或尚未積極應用者，積極改善之，而非固守於傳統的輔導或獎勵性質政策，如此才能破除過往推動減碳措施所增逢的瓶頸。
五、預算投入與監督機制不透明
國發會公佈的「台灣2050淨零排放路徑及策略總說明」指出2022至2030年前，政府（含國營事業）預計投入近9000億的預算推動「淨零關鍵十二項戰略」，雖然該報告有列出此12項的粗估花費，但並未進一步說明與產業淨零轉型密切相關的細部措施預算為何（如：工業節能、氫能應用研發等）。
「第二期製造部門溫室氣體排放管制行動方案」附件中雖有說明2021至2025年預期投入的37項措施花費（總投入約85.6億元），然而這些措施多聚焦於工業局轄下的既有行動方案，同樣未提及淨零轉型下跨部門的重要措施及預算。2030產業轉型報告對於預算支出更是隻字未提。以上種種皆不利於各界檢視產業轉型的花費金額、投入時程的合理性，遑論讓公眾討論這些轉型措施是否可能實現、又是否能支持2050年長期目標的達成。
除此之外，不論是國發會或工業局發布的報告，皆未清楚說明這項攸關台灣未來30年發展的淨零戰略與具體措施後續將以何種機制進行追蹤、檢討與滾動修正，此同樣不利於各方利害關係人監督其執行進度、提出建言。
針對國發會3月底公布的淨零轉型藍圖及關鍵戰略，社會各界至今已提出不少改善建議，國發會近期亦承諾滾動檢討，並預計於年底就「十二項關鍵戰略」提出具體的行動方案。期盼主管機關與各部會亦能審慎面對上述五缺議題，提出更完整的工業淨零轉型策略，以實踐2050國家淨零排放。
資源生產力
資源生產力＝實質GDP除以國內物質消費量（進口物質數量＋國內所有開採並使用之物質－出口物質數量）
