從國際視野看臺灣的能源不平等與如何避免能源貧窮

在國發會頒布的「公正轉型關鍵戰略行動計畫」中，政府強調「盡力不遺落任何人」之核心價值，致力追求在淨零轉型過程中能兼顧政策目標平衡性、社會分配公正性與利害關係包容性，公正轉型的政策範疇不限於勞工，亦包含區域、產業、民生等面向。其中在民生消費的部分，該文件提到「…各種舉措可能會使企業的生產成本提升，再進一步轉嫁給消費者；屆時，民眾的生活成本將隨之增加，特別是低收入家庭可能需要更多資源協助。」

一般而言，臺灣因為水電價格受到補貼長期偏低，民眾負擔的能源支出相比鄰國要低得多，能源貧窮的情況相對較不嚴重，不過這並不代表臺灣不存在能源弱勢群體。舉例來說，工研院曾與家扶中心合作調查了1000個該中心輔導的家庭，發現這些弱勢家庭的能源支出，平均占可支配收入的18%；公共電視《我們的島》也針對能源貧窮做過專題報導，環保團體綠色和平亦有相關倡議，這些都與公正轉型息息相關。

在淨零轉型過程中，水電價也有可能逐漸調漲為合理價格，如何維繫能源分配正義，且避免相關群體受到不成比例的衝擊，避免能源貧窮，會是重要課題，但臺灣社會對於能源公平的討論卻仍顯不足。在能源使用現況與轉型進程中，誰能穩定且持續獲得能源？誰自其中獲益或受害？以及誰的生存與生計可能陷入風險？這些問題，尚待我們深入探討。淨零轉型的內涵不應止於技術發展，保障社會各群體滿足能源需求、確保淨零轉型對於日常生活的衝擊不影響能源弱勢群體，更是公正地實踐轉型的關鍵。

根據以上背景，本文從國際視野來看待臺灣的能源分配正義，我們分享近日參與英國能源不平等工作坊的一些精華內容，思考國際案例應用在臺灣的適宜性，並盤點臺灣能源貧窮與公正轉型的思考方向。

指認弱勢群體

根據2022年《聯合國永續發展報告》，2020年全球仍有7.33億人無法近用穩定電力。能源弱勢者的身影常與低所得、女性、高齡、健康因素等特徵交織，多重困境使得能源貧窮不只攸關能源，更與結構性的社會因素息息相關。

在西方主流文獻中，能源貧窮（energy poverty）與燃料貧窮（fuel poverty）幾乎可以畫上等號，主要是高緯度的西方國家在冬季有龐大的供暖需求，使得能源價格、能源效率及家戶收入成為重要影響因素（Bouzarovski, 2018）。以英國為例，俄烏戰爭加劇了新冠疫情期間的天然氣供應瓶頸，對一般消費者而言，能源成本較戰爭前的2021年上升了三分之二 (Ambrose, 2023)；而英國的房屋又是歐洲隔熱效果最差者之一 (Hughes, 2020)；同時，因通貨膨脹、住房成本飆升，實質所得呈現下降，上述因素皆加速了能源貧窮人口的浮現。

除此之外，能源弱勢族群面臨的困境有多種面貌，例如受制於建築本身結構、房屋所有權而無法改動格局或裝置的租屋族。房東為降低成本，能源效率差的家電一用就是數十年；分租套房或雅房的各個租戶由於匯入同一電表，必須繳交一度五元的較高費率；為節省房租，也有不少人長期居住於隔熱效果差的頂加或無自然光的地下室。

在家時間較長的退休長者及失業者，或因特定需求必須待在家中者如身心障礙者、慢性病患者、及其照護者也是能源弱勢族群。在經濟條件不佳的情況下，用電量不可避免地會高於平均，又無力汰換高耗能電器，結果就是在能源與其他生活開支中進行「自我配給（self-ration）」以騰出額外電費開支，例如縮減食物支出，結果進一步傷害身心健康，形成惡性循環。

此外，一項智利的研究也指出，在性別化的家務分工中，女性經常負擔耗時且無償的家務勞動，而這些活動都發生在需要滿足供暖、烹飪、製冷、食品儲存和熱水等需求的住宅（Amigo-Jorquera et al., 2019），其價值容易被忽略，也限縮女性在家庭決策上的主導權與獲取金融服務的程度，使其應對能源貧窮、採取改變的能動性更加低落。以上這些都是不易藉由政策發現或直接協助的潛在能源弱勢。

能源轉型涉及的政治利益、機構與制度力量、與社會結構交互作用，不可能僅透過技術進步便一步到位解決能源弱勢，更而甚者，若無完整的盤點與配套措施，反而會加劇或形成新的不平等。一項波蘭的研究指出，資源不平等與缺乏認知是共構的，並透過制度化而延續，使能源貧窮者遭受兩種邊緣化：不承認（non-recognition）──能源貧窮的現實及其複雜成因在主流政治與政策內容中常是被隱形、忽略的；以及不尊重（disrespect）──透過污名化的敘述來理解能源弱勢者，認為他們應該對自身處境負起部分責任 (Simcock et al., 2021)。由於對能源貧窮缺少認知，導致緩解能源貧窮的政治行動不足，因此更多的肯認和尊重將是解決資源不平等的行動基礎。

衡量能源貧窮：透過收入支出比例

隨著能源貧窮議題越來越受到決策者及研究者重視，相關衡量方法也有不少發展，大致可分為兩類，其一是收入支出比例，考量家戶收入和能源支出之間的關係，通常需要定義一個門檻或貧窮線以劃分出能源弱勢者，被視為客觀指標；其二是家戶自我評估，透過家戶中的基本設施（如空調）或屬性（如濕度、供暖等）進行自我評估與揭露，被視為主觀指標。

英國學者Brenda Boardman (1991) 開創了知名的10%閾值測量法，2001年起被英國政府採用。根據其定義，燃料貧窮為「無法負擔家中足夠溫暖者」，若該家戶的燃料支出超過其收入10%，就被認為是「不成比例」的支出，這是當時最貧窮的30%家戶在燃料上的支出，且是全國燃料支出佔所得比例中位數的兩倍。

此種衡量方式固然易懂易計算，然而可能僅捕捉到部分群體，或無法考量不同地區的燃料及能源消費模式，因而遺漏潛在的弱勢群體。例如當弱勢家庭透過極端縮減能源使用來減少支出，或誤認高收入家庭使用高耗能電器的情形。不少後續研究因此提出批評與修正。

在2012年之後，英國燃料貧窮統計標準採用倫敦政經學院John Hills提出的「低收入高成本（Low-Income-High-Cost, LIHC）」相對值計算法，如圖一所示，這方法定義燃料貧窮為同時滿足下列兩個條件：家戶的所需燃料成本高於全國中位數，且扣除燃料花費後，其剩餘收入將低於國民收入中位數的60%的官方貧窮線。

上述客觀指標縱然有其效益，但也有英國研究指出，僅憑收入往往無法識別那些遭社會排斥與剝奪的能源貧窮族群（Healy and Clinch, 2002）；另一項在歐盟的研究也指出，能源弱勢家戶為了縮減支出而壓縮能源使用，使得「實際支出」少於能源貧窮定義中所估算的「所需支出」。（Thompson and Snell, 2013）。因此，由一項由英國四所大學聯合展開的調查研究所提出的的共識法（consensual approach）也獲得不少學者與機構的採用 (Gordon et al., 2000）。共識法依據家戶對自身生活條件和環境，直接評估幾個指標，包括：存在黴菌或嚴重潮濕、沒有中央供暖、沒有維持冬季保暖及夏季涼爽的足夠能力、拖欠能源帳單。這些指標也被歐盟採用為收入和生活狀況統計（Statistics on Income and Living Conditions, SILS）資料的問題選項。主觀指標的優勢在於更容許跨國比較，也較客觀指標更能夠捕捉到能源貧窮（而非僅燃料貧窮）。但上述指標皆立足於歐洲經驗，優先考慮空間供暖的負擔，也少有其他能源服務的考量。

另外有一項非洲研究採用「牛津貧窮與人類發展倡議 （Oxford Poverty and Human Development Initiative, OPHI）」的「多面向貧窮指數（Multidimensional Poverty Index, MPI）」，延伸提出「多面向能源貧窮指數（Multidimensional Energy Poverty Index, MEPI）」。MEPI從能源匱乏（energy deprivation）而非能源獲取（energy access）的角度來衡量能源貧窮，包含五個面向之能源服務：烹飪、照明、家用電器（擁有冰箱）、娛樂與教育、通訊。此指標使用大規模人口和健康調查資料建立代理變數，降低了數據收集成本，也可進行跨國比較，但也限制MEPI於衡量特定電器或能源載體的所有權，此外，各指標權重依賴專家意見，也和SILS一樣，可能遭遇受試者適應性偏好——傾向順應現階段較差的生活水準、羞於承認自己無法滿足某些必需品——所影響，因此得到偏誤的結果，是主觀測量法最易受質疑之處。

帶著以上的視野來分析臺灣的情況，我們需要有因地制宜的思考。臺灣大量的能源需求是夏季冷氣而非冬日供暖，且由於相對國際低的電價，收入支出比例法僅能測量到極少的能源貧戶，在這背景下，針對特定弱勢群體的調查將更有價值。本文開頭提及工研院所做的調查是少數案例，整體來說，臺灣家戶能源調查資料的完整性與透明度都仍較國外相對不充分，也少有使用指標法辨認能源弱勢群體，是臺灣在進行相關研究上面臨的考驗。

氣候變遷的威脅日趨嚴重，公正轉型已經成為淨零進程的指導原則，然而長期存在的不平等與轉型下的衝擊應如何被辨識與應對，是政策規劃裡不可缺少的思考。透過各國對能源貧窮群體的衡量與研究可見，在制定新的政策與法規前，現況盤點必須確實執行，並思考脆弱族群的多重弱勢處境；執行中的淨零轉型政策亦須滾動修正，兼顧能源正義之內涵，此間的資訊紀錄與公開，更是有助衡量與改進能源不平等的基石。如此，方能轉向永續且公正的淨零之島。

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