打造超越GDP議程，台灣才能落實SDGs永續發展目標

打造超越GDP議程，台灣才能落實SDGs永續發展目標

文：趙家緯（台灣氣候行動網絡研究中心總監）、魏揚（台灣氣候行動網絡研究中心研究員）；原文於6月30日刊登於環境資訊中心

在6月5日世界環境日前夕，全球倡議「棄成長」（degrowth）的學術單位與民間團體發起「全球棄成長日」（Global Degrowth Day），喚起各界以棄成長路徑達到永續發展。2023年的棄成長日為6月3日，台灣氣候行動網絡研究中心推出系列文章，藉此深化國內議題討論，敬請期待。（本篇為系列3）

超越GDP的長征

本系列第二篇文章中，梳理出建構GDP以外可衡量社會整體福祉的指標，已被置入國際永續政策議程之中。但事實上，這30年來已有不同國際機構與研究群提出諸多試圖取代GDP的指標。

班杜拉（Romina Bandura）在2005年時檢視全世界測量經濟、政治、社會、環境等面向的社會指標，發現不論是社會指標的數量或是其所測量的面向廣度，都有顯著增長的趨勢，其中有80%是在1991年至2005年間被發展出來。在班杜拉2011年的更新版本中，社會指標的總數更達到290個，並包括經濟、教育、環境、治理、健康、福祉與其他等七個面向。

舉例而言，1990年代聯合國開發計畫署（United Nations Development Program，UNDP）便著手規劃最初版本的「人類發展指標（Human Development Index）」，測量與人類生活品質更為息息相關的面向，包括「出生時預期壽命、平均就學年數、預期受教育年數、人均國民所得」等數據。也有研究者針對GDP進行改良，建構出「永續經濟福祉指標（Index of Sustainable Economic Welfare，ISEW）」，ISEW在GDP之上，將經濟分配、資源耗竭、土地損失以及污染納入考量。類似的指標還包括「真實進步指標（Genuine Progress Index，GPI）」，即在ISEW的基礎上再加入安全與犯罪成本、家戶穩定性、就業／失業、休閒等面向。

2011年，經濟合作暨發展組織（OECD）提出且每年發布「美好生活指數（Better Life Index）」，涵蓋居住、收入、就業、社群、教育、環境、治理、健康、生活滿意度、安全以及工作／生活平衡等11大領域，共20個指標。藉由此一指標，我們可以超越狹隘的GDP視野，更加全面地瞭解一個國家在其他重要社會福祉面向的表現，一個國家雖然在物質條件上名列前茅，但是否是以環境、社群、工作生活平衡等其他福祉面向為代價？

另類福祉指標解構GDP成長

相較於上述另類福祉指標，GDP公式忽略了無酬勞動、非正式經濟行為、外部成本以及社會不公，但若GDP與前述福祉指標的量測結果具有正相關性，是否代表即使GDP不能「完全等同」於社會進步，如果它能反映一部分的福祉，那麼追求GDP成長依然是有正當性的？

然而，GDP成長並不代表社會進步，兩者之間並非線性關係，甚至GDP增長可能以部分福祉為代價。許多研究都指出「閾值效應（Threshold effect）」的存在，尤其是較為富裕的國家，當GDP的成長超過一定程度之後，其與社會福祉之間的正相關關係便不再存在。

例如，有研究指出美國1970年到2000年的人均GDP成長一倍，但人民的快樂程度卻停滯不前，甚至微幅下降。若運用「永續經濟福祉指標（ISEW）」，研究發現雖然美國人均GDP在1970與1980年代每年成長2%，但1970年代ISEW卻僅成長0.7%，在80年代甚至減少了0.8%，顯示GDP成長與環境、分配福祉之間存在落差。

此外，也有研究者檢視義大利托斯卡尼（Tuscany）與馬凱（Marche）這兩個地區，1999年至2009年間在ISEW與GDP兩個指標上的趨勢差異，並發現托斯卡尼的GDP表現雖然一直比馬凱來得優異，但馬凱的ISEW指數卻每年皆穩定地高於托斯卡尼地區，顯示在將環境永續、經濟分配等福祉面向納入考量後，馬凱地區的社會福祉表現實際上優於在傳統經濟產出數據上較為亮眼的托斯卡尼地區。

此外，在當前氣候危機的脈絡下，永續轉型的論述日益強調「經濟成長」與「環境破壞」兩者之間「脫鉤／解耦（decoupling）」的重要性。其主要論點是隨著能源使用效率的提升，將可以在追求經濟成長的同時，降低對自然資源使用的依賴。

一般而言，許多研究會藉由檢視「資源密集度（Resource Intensity，RI）」的變化來辨識脫鉤效應是否存在。資源密集度的公式為「國內物質消費（Domestic Material Consumption, DMC）」除以「GDP」，即「物質消費／GDP」，另外則有研究探討能源消費與GDP之間的關係。然而，主張「超越GDP」的研究者則認為上述公式僅著重「分子」，卻忽略了「分母」 — — 即GDP的適當性。

卡利梅里斯（Kalimeris）等人為驗證「GDP成長與經濟破壞之間的脫鉤效應」是否真的存在，運用「人類發展指數（HDI）」、ISEW以及GPI等另類指標，檢視「福祉提升」與「資源使用」之間的關係，以及「資源使用／福祉」的趨勢與「資源使用／人均GDP」趨勢之間的落差。

研究發現：國家之間存在巨大落差，相較於已發展國家近幾年在資源消費與福祉提升之間呈現脫鉤趨勢，發展中國家如印度、中國、巴西、墨西哥等，其資源消費與福祉提升的耦合趨勢則相當顯著。此外，從全球尺度上福祉提升與能源消費強烈耦合的趨勢來看，已開發國家的脫鉤現象並不必然來自資源效率提高，亦可能與重工業與生產鏈外移到其他國家有關。

卡利梅里斯等人的研究最重要的發現在於，資源使用與福祉提升之間存在著相當強的耦合關係，而非脫鉤，即需透過不成比例地高的資源來提升福址。這解釋了為什麼相較於GDP的上升趨勢，另類指標所呈現的福祉成長曲線上升程度較少，甚至是下降的。如可以用0.5單位的資源消費取得1單位的GDP成長，但卻需要1甚至2單位的資源消費，來提升1單位的社會福址提升。

此一現象背後的原因有二。首先，這個結論並不在說「提升社會福祉很昂貴」，而是因為另類福祉指標將許多「不被GDP計算，但卻會侵蝕GDP的社會外部成本」納入考量，因此相較於GDP，另類指標更精準地呈現了「社會進步」的幅度與成本。

再來，由於各國經濟政策長久以來乃是以提高GDP為重點，因此可能忽略其他社會福祉面向，導致國內資源消費以刺激生產與消費為主，卻忽略提升社會福祉，以至於資源消費與福祉提升無法脫鉤。

這些運用另類福祉指標的研究告訴我們，如果只看GDP與資源、能源消費脫鉤的趨勢，而沾沾自喜做到綠色成長，那麼我們很可能被嚴重地誤導致錯誤的方向。因為GDP無法完全反映生活中那些影響我們福祉的真實面向，GDP的成長並不一定會伴隨著福祉的增加，甚至在許多情況下可能兩者背道而馳。GDP成長可能同時伴隨著環境污染、自然資源耗竭、貧富差距擴大、城鄉與區域差距、過勞等現象，而後者在成長驅動（growth-driven）的政策下，往往是被放在次要位置或是被忽略的。

台灣GDP遺落的2兆元

台灣在超越GDP指標發展上，歷時較久並已制度化為嘗試涵蓋環境品質與資源耗用外部成本的綠色國民所得帳。2003年起，台灣主計處即委託學者發展「綠色國民所得帳」的編列方法，試圖將台灣每年所排放污染物及自然資源的耗用加以貨幣化。

依據去年12月發佈的綠色國民所得帳編製報告，2021年，台灣因環境品質質損與自然資源折耗所衍生的外部成本相當於485億元，占GDP的0.23%，與20年前初次編撰時的近千億元相比有大幅削減。而依據目前編撰結果，台灣環境外部成本最主要影響來自水污染與地下水耗用。

但當前台灣綠色國民所得帳編撰上，不僅在質損估算範疇上較為狹隘，如未涵蓋溫室氣體排放量、生態系服務等，且估算方法仍是採用「維護成本法」，以每噸空氣污染物與水污染物減量成本為估算基礎，而非近期國際上多採用的損害評估法，直接估算污染物排放後對生態與人體健康風險程度，因此將大幅低估台灣經濟體的環境外部成本，無助政策討論。

國際貨幣基金組織（IMF）近期估算各國化石燃料補貼時，將化石燃料使用所衍生的排碳、空污、噪音、道路交通意外等環境與社會成本，視為化石燃料補貼的一環。其估算出全球化石燃料使用衍生的環境與社會成本，相當於全球GDP的6.2%。此估算結果顯示台灣因為使用化石燃料衍生的環境與社會成本，相當於GDP的6%（約新台幣1.3兆元），遠高於綠色國民所得帳提出不到0.3%的估算。而IMF進一步估算台灣若未加快能源轉型，2025年時外部成本更將增至1.6兆元以上。

而在生態系服務上，林業試驗所與台大森林系邱祈榮教授研究團隊於2021年發表的期刊論文指出，2016年時台灣森林生態系服務價值高達新台幣7492.7億元，相當於該年GDP的4.28%。其中以水資源涵養價值5575.4億元最高、其次為土砂流失防治價值約925.8億元。

而內政部營建署城鄉發展分署委託台北大學錢玉蘭教授研究團隊針對國家重要濕地的社會經濟價值評估計畫中，則考量濕地可以提供的農業生產、漁業生產、洪氾減緩、蓄水、海岸保護、微氣候調節、氮減緩、磷減緩、碳減緩、休閒遊憩、環境教育、社區發展、動植物保護、景觀維護等功能，評估台灣29處海岸濕地與七處內陸濕地的生態系服務價值。若將其針對個別濕地的估算結果合併計算，則此35處濕地總計生態系服務價值達到3490億元左右。若將森林與濕地的生態系服務價值併同計算，台灣生態系服務價值至少有1.1兆元未能反映至現行綠色國民所得帳的估算之中。

綜合上述分析，雖然主計處每年均會發表綠色國民所得帳，但現行估算範疇與方法僅掌握到台灣環境外部成本以及自然資源價值的1/50，故其難以扮演提升引導決策者理解GDP衡量侷限之目的。

淪為雞肋的台灣福祉衡量指標

本系列中，多次提及要以「福祉提升」取代「經濟成長」，亦論及OECD在2011年提出的美好生活指數。事實上，主計處自2013年起便仿效OECD編撰國民幸福指數。然而每次評比公布時，均引發政府自我吹捧的質疑。且立法院於2016年11月通過預算法第28條修正案，以「我國獨創之國民幸福指數並非完全依據OECD美好生活指數之指標內涵，而另創在地指標以呈現我國國情的福祉變化，又兼有主觀指標與客觀指標，實難作為籌編政府概算之明確依據。」為由，刪除條文中與國民幸福指數有關規定後，主計處則改以「福祉衡量指標」取代之。

目前福祉指標共43項指標，包括房價所得比、每人居住坪數、相對貧窮率、青年失業率、投票率、健康平均餘命、食物中毒患者比率、工時過長比率等，與環境有關者，僅有全國PM2.5濃度年平均值與都市計畫區現況人口每人享有已闢建公園綠地面積。

而台灣現行的「福祉衡量指標」，與國際上積極推動「重新定義和採用衡量社會進步、人類福祉的新方法」有三大落差。首先，其指標對於環境面向涵蓋不足，僅有空污與綠地。再者，許多指標項目已不合時宜，如食物衛生、食品中毒等，乃是當時編撰國民幸福指數時，因應食安議題自行納入的指標。最後則是缺乏比較基準，難以判定台灣進步水準。且自2017年以來，福祉指標公布方式僅有一份Excel表，更新時亦未發表新聞稿，實則已喪失社會對話功能，遑論回饋至預算編列。

現行主計處編列的各項指標中，與國際超越GDP的推動上，結合度較高的為人類發展指數。主計處會在聯合國發表人類發展報告後，依據其方法計算台灣最新的HDI，並進行國際排名。台灣在HDI的最新自行評比可名列19名，排名甚至高過日韓一名。然而，最新的人類發展報告中建立了「地球壓力校正HDI」（Planetary Pressure-Adjusted HDI，PHDI），在傳統HDI項目外，考量人均溫室氣體排放量與人均物質足跡。

考量此兩項指標後，原排名首位的瑞士便降至第八位，而在HDI上原本並列的日韓，在考量環境衝擊後，日本則上升至第11名，韓國則下滑至23名。但主計處似未掌握到此最新趨勢同步估算台灣的PHDI。但依據台灣人均排放量與韓國相仿，估算台灣的PHDI應也會呈現排名下滑趨勢。

打造台灣的超越GDP政治議程

聯合國於5月份提出的「評估最重要的事：超越GDP的架構」（Valuing What Counts : Framework to Progress Beyond Gross Domestic Product）政策建議書中，則呼籲各國應該就建立超越GDP議題提出強力的政治承諾，並同意籌設獨立高階專家小組，於2024年3月前提出聚焦於10~20項指標建議，同時強化各國相關統計能力。

在各國政策上，美國白宮已於今年1月公布「建立環境經濟決策所需的統計資料之國家戰略：美國自然資本估算與環境經濟統計系統之建立」（The National Strategy to Develop Statistics for Environmental-Economic Decisions: A U.S. System of Natural Capital Accounting and Associated Environmental-Economic Statistic ），提出為期15年的規劃，集結27個部會，共同建立方法學與統計量能，建立完整超越GDP的統計系統。而日本則是於其綠色轉型的淨零投資政策中，將建立「減碳進度校正GDP成長率」列為政策內容。顯見超越GDP已走入政策實踐階段。

台灣執政黨曾在十年政綱中提出「我們必須揚棄唯GDP成長主義，改以創造就業、提高所得、提升生活品質的經濟發展目標」，但近期政策論辯之時，仍聚焦於台灣競爭力排名、人均GDP超越韓國等指標。但從近期國際超越GDP的討論，到進一步擺置在聯合國2030議程之下，視其為落實SDGs的具體策略。台灣應藉由啟動綠色GDP的修正作業，重新檢討現行福祉衡量指標的定位，開啟GDP除魅工程，方能掌握重新定義進步的機會之窗。

參考資料

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