文／魏揚（台灣氣候行動網絡研究員）、趙家緯（台灣氣候行動網絡研究中心總監）
誰偷走了經濟成長的果實？環境永續卻社會不平等的成長無助於淨零
首先，嚴重的「貧富差距」不僅是傳統經濟發展模式下的弊病，是對古典經濟自由主義「涓滴效應」理論的實質駁斥，同樣也是造成當前氣候危機的一大主因。根據國際慈善組織樂施會(Oxfam)的報告，[1] 全國最富裕的1%的人們所製造的溫室氣體排放，約等於全球最貧窮的66%人口的排放總量，佔2019年全球碳排約16%(Oxfam 2023)。一個少部分人「過度繁榮」的社會，其富裕階層的生活方式往往消耗了大部分資源，創造出讓多數人受苦的巨大社會成本。
從貧富差距的主要衡量指標「吉尼係數(Gini Coefficient)」來看，2021年時台灣的吉尼係數0.606，台灣社會的貧富差距問題或許不如其他國家那般嚴重，但我們依然要問：我們的社會是否有隨著經濟成長而變得更為公平呢？
主計總處每年公布的〈家庭收支調查〉中有提供「戶數五等分位組之所得分配比與所得差距」之數據可讓我們參考。近十年來，台灣人均GDP從654,142元成長至972,550元，年均成長幅度為4.51%，可謂相當亮眼。然而，台灣社會中最富裕的20%家戶的可支配所得在這十年來均佔全體所得的40%，而可支配所得最低的20%家戶則僅佔6.6%左右，且第五分位與第一分位家戶的所得佔比差距在過去十年由6.08倍增至6.15倍。換句話說，台灣的貧富差距固然與世界各國相比並不大，但卻也並未隨著經濟成長而有顯著的縮減，反而是微幅擴大。
如果我們檢視另一個指標，即「受僱人員報酬占GDP 比重」，白話文來說就是「每增加一塊錢的國內生產毛額，受雇者分配到多少錢？」，這個數字在過去十年間從2012年的45.77%降至2022年的43.87%，「營業盈餘占GDP 比重」則由31.82%成長到34.37%。顯示即使GDP逐年成長，在GDP的分配面結構上卻呈現為日益擴大的「經濟果實收穫不對等」。關於綠色成長論述，我們不可忽略其體現在永續發展目標8「包容且永續的經濟成長」之精神，換句話說經濟成長不能僅僅是與環境共榮，還必須兼顧社會正義。如果我們過度歡慶經濟成長與溫室氣體排放的脫鉤，卻忽略了仍與經濟成長緊密糾葛的社會不平等，那麼這樣的發展路徑依然是無法符合淨零需求的。
安得廣廈千萬間，天下寒士依舊寒？不斷增長的房地產市場與高懸未解的居住正義
接著我們來檢視另一個與氣候危機、貧富差距相關的面向，即「居住正義」。
前任內政部長徐國勇在2022年時曾經說過「房地產相關產業是台灣經濟命脈，是真正的火車頭」，引起關注居住正義團體的批評。談到「房市」，「居住正義」或許不是棄成長取逕的氣候治理觀點的首要切入點，但其精神可以說是不謀而合的。從氣候治理的角度來看，「建築與營建業」的溫室氣體排放與能資源消費不可小覷，根據聯合國環境署於2022年的統計指出，該部門的溫室氣體排放佔全球37％，能源消費佔34%。與此同時，建築與營建業同時也會帶動水泥產業的需求，因此建築部門如何減碳，也牽動著石化相關產業如水泥業的供給與需求。
國際上在討論建築部門淨零，除了淨零建材、綠建築標準等技術性討論外，也同樣關注需求面的解方，例如鼓勵鼓勵既有住宅的重新利用與改造、促進共享住宅與合作住宅等。然而，檢視台灣的淨零關鍵戰略，對於住宅部門減碳的討論主要聚焦在提高建築能效、智慧建築等，並未根本性地由住屋市場的需求與供給之角度來談住宅部門減碳之可能。
過去十年來，台灣新建房屋的數量持續增加。從每年的「核發建築物建照執照」中的「住宅類」之數量來看，2013年至2023年間除了2016與2017年外，每一年的新核發住宅建照皆超過十萬張，且2016年至2022年間每年增加，在2022年達到180,674張的高峰。如果檢視「房屋稅籍住宅類數量依屋齡區分」之數據，屋齡等於或小於1年的住宅數量從2013年的88,701宅增加至2023年的182,523宅，增加幅度超過105%。然而，台灣的房地產一方面逐年成長，另一方面，空屋率卻也長年居高不下，根據2020年人口及住宅普查，台灣有高達117.5萬宅為「空閒住宅」。與此同時，台灣的房價卻也是世界名列前茅地昂貴，以台北為例，2023年的房價所得比為15.22，即平均而言需要「不吃不喝15.22年才買得起房」。導致許多人面臨高房價而只能成為租屋族，而由於台灣房屋租賃法規尚未臻完善，租屋族又時常面臨權益受損之情況。
從棄成長與福祉經濟的角度來看，住宅應該是用來滿足人的基本需求，而不該是作為金融資本炒作之標的，不斷攀高的新建房屋與房價，不僅意味著更多的且不必要的溫室氣體排放與能資源消費，也伴隨著日益擴大的社會貧富差距。在既有的棄成長倡議中，常見的建議是盤點既有的閒置房屋，並對其做合理的再分配(realocate)，作為社會住宅、共享住宅或透入租賃市場等用途，例如溫哥華在2017年實施了「空置房產稅」，針對那些長期空置但無意出售或出租的住宅進行徵稅，以鼓勵房主將這些空置房屋投入租賃市場，從而緩解當地的住房短缺問題。此外，德國、奧地利與維也納都存在具有社會住宅、共享住宅性質的非營利組織，在地方政府補貼、公共信託等協助下取得土地，並將其打造為可負擔之居住空間。
揚棄車本交通，抑制私有運具成長，擁抱人本綠色交通
最後，讓我們看看「交通」的部分。根據官方公布的淨零12項關鍵戰略，與交通運輸相關的有關鍵戰略七「運具電動化及無碳化」，以及在關鍵戰略十「淨零綠生活」所處裡的「人本綠運輸」與「私人汽機車管理」等三大策略。然而三大策略中僅有運具電動化有具體目標期程，完善人行道建設與減少私人運具上的策略相對空泛，且欠缺目標期程。。
長久以來談到運輸淨零，不論是一般大眾或是官方政策，主要的焦點都放在「運具電動化」上，也就是以電動汽機車取代傳統內燃機之運具。運具電動化固然是正確且必要的做法，但從棄成長的倡議角度來看，如果不超越當前的經濟成長模式，僅依賴運具燃料轉移，那麼不僅將增加大量特定金屬如鋰、鎂的消費，交通能源效率提升的成果也可能被因經濟成長帶動的大量旅運需求、私有運具成長而抵銷，導致交通運輸部門的減碳極為困難。
回到台灣的脈絡，更為關鍵的毋寧是如何翻轉「以車為本」的交通系統規劃思維與社會大眾的交通選擇。
根據交通部的〈民眾日常使用運具狀況調查〉，台灣民眾在外出時所選擇的各種運具中，可說是長期一面倒地以「私人機動運具」為主。從2009年到2022年間，私人機動運具的市佔率都在七成以上，2022年更是達到該調查實施以來最高的72.3%。相較之下，大眾運輸市佔率長年在16%到18%之間擺盪，2022年更只有14.3%，且不同縣市間呈現高度落差，台北大眾運輸市占率達37.2%，但同為六都的台中市、台南市與高雄市卻各自只有8.8%、4.8%與8.4%。如果檢視將大眾運輸與包括步行、自行車在內的「綠色運輸」，那麼2022年比率為27.7%，長年都未曾超過三成。
當然，上述兩種數字可說是一體兩面，互為因果，台灣的大眾運輸普及率低落與私有運具的高度普遍，正點出了我們交通系統的重大問題。相較於其他議題面向，交通運輸的棄成長策略或許是最為困難的，畢竟人們的日常生活中有各種移動的需求，在一個從基礎建設到交通政策都長期偏重「車輛」的城市、國家，毫無政策配套地呼籲大家「抑制私有運具使用」無疑是不切實際的。然而當用路人們大多都是「開車族」、「機車族」時，政府的交通政策也就更容易系統性地忽略大眾運輸、步行、自行車的部分。台灣因交通事故所造成的傷亡人數與其他世界先進國家相比長年居高不下，2023年整年有3023人死於道路交通事故，其中行人死亡為380人。根據交通部運輸研究所2019年的統計，台灣為這些交通事故所付出的社會成本，佔GDP的3%。
對棄成長倡議來說，交通運輸部門的減碳行動最重要的不見得是新科技的引進，而是如何透過創新的制度設計來改變交通行為選擇與文化，例如透過政策鼓勵用路人優先考慮較節約資源和低碳的交通模式，例如設立自行車專用道、擴展行人專用區、共享運具等，並完善大眾運輸轉乘節點與機制，縮短通勤距離。
另外，革新既有經濟模式也相當關鍵，在一個過勞、高度剝削的經濟制度下，無法想像人們有選擇步行、自行車的閒情逸致與物質條件。因此減少工時、將特定工作轉為遠距工作，減少不必要的外出、促進本地經濟發展以減少對長途運輸的依賴等，都是棄成長取徑下的交通部門減碳路徑。在這些政策設計與創新中，制度設計的思考都應該超越「單點」，而是多面向的，把「豐足(Sufficiency)」、「人本交通」與「氣候淨零」結合在一起，不僅僅仰賴新技術或制度規範，更要能同時促成經濟模式與文化的轉向，才有可能全面地且真正地使交通系統產生革命。
結語
如果我們同時要做到「守住地球界線」以及「匡正既有社會不正義」的目標，則我們的淨零排放策略必須跳脫傳統經濟成長的框架，採納國際棄成長倡議的洞見與實際案例，以「福祉經濟」取代「物質經濟」，並與國際已經進行的制度改革與治理方式接軌。聯合國和IPCC等國際組織都已明確指出，單靠「綠色成長」不足以解決當前的氣候與生態危機，特別是聯合國提出的「超越GDP」的永續發展進展衡量框架，逐步成為全球治理的重要方向之一，台灣也應積極參考此類國際治理機制，制定符合本土需求的永續發展指標。
在具體政策上，台灣應真正落實「深度節能」的精神，對能源消費、電力消費等指標訂出符合國際淨零路徑規範的目標，而針對台灣未來的電力需求增長率亦應納入符合棄成長精神之需求面抑制情境，切勿使得基於「發展主義」而失控的電力消費成長預測成為「自我實現的預言」。最後，從務實的政策制定角度來說，淨零關鍵戰略下的相關主管機關在擬定各自淨零策略、編列預算時，都應該有福祉經濟的宏觀視角與概念，例如與交通部門減碳相關的「運具電動化及無碳化」55 億及「淨零綠生活-人本交通相關」的81 億中，便應有「交通豐足」、「抑制私有運具」等價值作為引導。在既有的關鍵戰略架構下的公正轉型2億元之外，也應有更多不同部門之預算編列於超越既有經濟成長模式的社會保障相關制度、政策之上，達成真正意義上的「朝向公正的轉型(a transition to justice)」。
回到文章一開頭所提到的，新成立的氣候變遷委員會副召集人鄭麗君副院長所說的那段關於「台灣需要綠色機會與綠色成長思維」之發言，我們或許可以改寫為「台灣需要『福祉經濟』與『棄成長』之思維，達成淨零轉型對我們經濟與社會結構的深層變革，確保氣候目標的達成及社會的長遠福祉」，才真正有助於我們避開氣候危機下那條最嚴峻、殘酷的世界線，朝向豐足而永續的未來。
