超越物質成長，走向福祉經濟：治理架構該如何翻轉？
文：林韋翰（台灣氣候行動網絡研究中心研究員）；原文於7月26日刊登於環境資訊中心
一、福祉經濟的概念
從二戰後至今，追求GDP成長作為單一目標的經濟模式，對於環境、社會都造成極大的衝擊，因此招致許多的批評。近年來，許多政府、學者、決策者開始重新定義何謂「進步」與「發展」，對此有經濟學家提出了「福祉經濟」（wellbeing economy）的概念。福祉經濟指的是：「一個旨在為人類和地球服務的經濟體，為了在一個健康的星球上實現社會正義。」為推動此概念，國際上多個組織，在蘇格蘭、紐西蘭、哥斯大黎加等國家與基金會支持之下，於2018年成立了福祉經濟聯盟（Wellbeing Economy Alliance, WEALL），目前共計有350個組織會員，更有威爾斯、紐西蘭、蘇格蘭、芬蘭、冰島與加拿大等已建構超越GDP指標並建立相應治理機制的國家，組成福祉經濟政府夥伴（Wellbeing Economy Governments, WEGo）。
本文將整理福祉經濟聯盟所提出的政策設計守則，以及介紹國際上福祉經濟的實踐方式，翻轉現況下追求GDP成長的治理架構，作為台灣在永續政策規劃借境的對象。
二、福祉經濟政策設計守則
由福祉經濟聯盟出版的⟪福祉經濟政策設計手冊⟫，恰恰提供了設計福祉經濟政策的方式，共分為五個部分：發展福祉願景、設計福祉經濟策略、評估選擇福祉經濟政策、實踐福祉經濟政策以及評估福祉經濟政策影響。
1. 發展福祉願景
過去幾十年來，我們測量「進步」與「發展」的方式仍是以財富多寡、GDP成長為指標。也因政府在推行政策時依然以GDP成長為基準，不管GDP成長是否傷害社會或環境福祉。因此手冊裡提到我們需要發展「福祉願景」，以讓我們對於目前的社會發展狀況有更全面的了解，並且在政策制定時，能夠以此願景作為依歸。
由於人們對於「幸福」的想像往往有所差異，在制定福祉願景時，首先要翻轉「上對下」的政策規劃，願景應該要由大眾充分討論後所共同創建。手冊提供政府制定福祉願景的流程建議：
- 了解影響福祉的因素：透過社區論壇、專家會議、民意調查等確認影響個人、集體福祉的因素。
- 制定並溝通福祉願景：確認福祉願景的優先順序，並傳達清晰、切實的福祉願景。
- 衡量福祉：定期衡量和追蹤福祉，以支持有效的政策制定。
發展福祉願景與追求GDP成長的一大差異在於，GDP成長容易只著重在短期的經濟成長，忽視了社會與環境長遠的發展；福祉願景則是為了社會與環境長期的幸福設計。
表一、現行經濟發展願景與福祉經濟願景比較比較 現行經濟福祉經濟發展願景經濟成長是進步的最終指標，即使會損害人類與環境的福祉。集體福祉成長是進步的最終指標，無論GDP是否成長。「經濟」的定位視經濟面向獨立並優於環境與社會面向。經濟被視為社會的一個層面，環境的一部分。「公民」行為對於人們的行為動機有強烈的經濟預設。透過有意義的民主參與，確定對於現在與未來集體福祉重要的事物。
2. 設計福祉經濟策略
手冊中提到，在設計福祉經濟策略前要先理解，人類的經濟活動不僅僅是創造收入，也會對於個人、集體的未來福祉產生巨大影響。我們的經濟體系影響著我們追求的目標、社會連結和人類以及地球的健康。當思考經濟體系時，應該要打破「經濟發展優先」的迷思，理解我們的經濟體是根植於社會與環境之上，將不同面向的發展狀況也納入討論，用更全面的視角思考經濟策略。在設計時也必須協調各機構與利害關係人之間的福祉，並且妥善管理權力動態（power dynamics）關係。
手冊列舉了幾項福祉經濟策略的案例，例如：循環經濟，透過重新設計生產和消費的過程回收利用資源，以減少廢棄物產生；經濟民主，透過政策、社會企業和社區財富管理（community wealth management）確保經濟權力公平分配。
表二、現行經濟策略與福祉經濟策略比較比較 現行經濟福祉經濟政策出發點從確認需要政府干預的經濟挑戰或「市場失靈」的角度出發。從優先的福祉目標開始，並確定實現目標所需要的經濟變化。經濟驅動力視經濟的驅動力來自於以獲利為中心的個人或企業彼此競爭。視經濟的驅動力來自於促進或傷害福祉的行為、活動和制度。政府機構角色視經濟為獨立且優於其他政策領域。政府機構致力於重新分配、解決經濟活動的負面結果。政府機構共同合作，制定社會、經濟、環境層面之間的整體策略以實現福祉目標。策略制定者經濟策略由經濟學家和經濟政策制定者決定。經濟策略由多樣的利害關係人共同參與制定。
3. 設計與選擇福祉經濟政策
制度變革通常是透過一系列的政策改革，將權利與責任賦予新的定義並鼓勵相應的行為而成功。政府擁有廣泛的政策工具，可以用來影響經濟的形態與形式，例如：
- 立法：透過要求或禁止特定的活動、行為來定義社會中各種利害關係人的權利和責任。
- 獎勵措施：鼓勵或獎勵特定類型的活動和行為。（例：補貼、退稅）
- 抑制措施：阻止特定類型的活動或行為。（例：課稅、收費）
- 宣導活動：收集和傳播資訊以鼓勵或阻止特定行為。（例：鼓勵購買在地產品）
- 提供公共服務：政府提供特定的公共商品或服務。（例：教育、基礎建設）
在建構福祉經濟制度時，需要評估現有政策和計畫與福祉目標與策略的一致性。這樣的評估工作需要跨部門合作、和多方利害關係人共同討論，以確定哪些現有政策和計畫應該擴大、調整或逐步取消。確定了現有政策的改革方向後，即可共同制定新政策、計畫，讓現有的經濟政策過渡到福祉經濟。
表三、現行經濟政策設計與福祉經濟政策設計比較比較 現行經濟福祉經濟政府的經濟角色除非「市場失靈」，否則政府不干預市場經濟。政府和社群共同發展政策轉變現有經濟體以實現福祉目標。政策設計經濟政策用來促進經濟成長，而社會和環境政策則是用來減輕成長的負面影響。所有的政策都經過調整和設計，以促進支持社會和生態福祉的活動和行為。政策評估以經濟上的支出和獲益比較評估政策。透過對目前和未來福祉的貢獻評估政策。
4. 實踐福祉經濟政策
許多政府在政策推行時面臨到各方面的挑戰，使得願景與實際情況之間有所差距。要解決這樣的落差，也是必須翻轉傳統上對下的治理架構，邀請民眾參與整個策略和政策設計的過程，讓他們清楚了解政策的邏輯和目的。手冊中提到，制定策略和政策的過程雖然是自較高層次的願景一步一步深入，但願景的實踐必須是「由下而上」的轉變，由社會各階層的行為轉變所驅動。
因此手冊建議，實踐福祉經濟政策的過程應該要授權在地化政策實施以及參與式的監督模式。給予民眾帶頭設計、調整和監測福祉政策的權利，是福祉經濟政策實踐不可或缺的因素。
另一方面，因為福祉屬於整體性的指標，包含了許多不同的層面，例如：平等、環境、性別等，因此在實踐福祉願景時，需要政府拋棄不同行政單位各自為政的思維，透過跨部門的合作，才能夠顧及福祉的不同面向。
表四、現行經濟與福祉經濟的政策執行比較比較 現行經濟福祉經濟治理架構集中式的，由上而下實施的經濟政策。分散式的、由下而上、共同協調的經濟實施策略。部門運作政策各自獨立，沒有對同一領域內的相關議題進行協調和整合。關注政府機構、私營部門、民間社會在實踐福祉經濟間的相互關聯與合作。多重參與由於對政策的影響和目標了解有限，因此面臨實行困難。透過對目前和未來福祉的貢獻來評估政策。
5. 評估福祉經濟政策影響
我們生活在複雜、高度關聯且快速變化的世界裡，因此即便有完善規劃的福祉政策，也需要在實行一段時間後才能夠確認是否增進了社會與環境的福祉。福祉政策需要反覆的嘗試、調整和創新的過程，方能夠找到在特定文化、價值觀和目標下最適合的策略。
福祉政策屬於中、長期的政策願景，與現行僅考慮短期經濟成長的政策邏輯有所不同，因此政府在制定政策時會需要考量更長遠的因素，例如：未來世代的福祉，並且在發現政策錯誤時即時調整、修正。而作為監督政策的公民，也必須翻轉只檢視政策短期效益的思維，更關注政府在推動福祉政策時的執行力。
三、國際福祉經濟的實踐
1. 紐西蘭的福祉預算
2019年，紐西蘭提出了全球第一份「福祉預算」（Wellbeing Budget），在預算中以福祉願景作為開場：「福祉指的是人們能夠過上有目標、平衡且有意義的充實生活。讓更多紐西蘭人享受良好的福祉，就需要解決國家面臨的長期挑戰。例如：心理健康危機、兒童貧窮和家庭暴力。這代表我們必須改善我們的環境狀況、社區力量和經濟表現。」
紐西蘭的福祉預算綜合考量經濟、環境與社會目標，據以制定新的經濟政策。當中有三個核心原則：
- 打破部門各自為政，跨部門合作評估、制定和實施改善福祉的政策。例如：解決家庭暴力和性暴力的預算是由十個部門聯合討論並共同提交給財政部審核。
- 關注當代人的需求，同時考慮對後代的長期影響。例如：2019年的預算類別中就有減少兒童貧窮、轉向低碳、永續經濟；在2022年的預算類別，則有公正轉型、兒少福祉等。
- 透過更廣泛的成功衡量標準追蹤福祉預算進展，包括環境狀況、民眾健康、公共財政。透過重新設計預算，明確列舉所有所有政策和措施如何有助於敢擅福祉。
紐西蘭的福祉預算至今已實行五年，其中不乏批判的聲音，例如：紐西蘭青少年自殺率仍高居已開發國家第一、氣候行動未達目標、高漲的房價等，被批評者認為福祉預算並沒有達成實際的效果。然而也有學者認為，福祉預算的目標皆為中、長期的計畫，不適合用短期的趨勢評斷成效，更應該要關注政府是否有持續針對福祉預算的願景努力。
2. 阿姆斯特丹的「甜甜圈經濟學」政策
「甜甜圈經濟學」是英國經濟學家凱特．拉沃斯（Kate Raworth）所提出的經濟學概念。在「甜甜圈經濟學」的理論中，有一個內圈的「社會基底盤」（social fundation）是人類生存的基本需求。拉沃斯為社會基底盤提出了12項指標，包含：乾淨飲用水、良好居住環境、社會支持網絡等等；外圈則是「生態天花板」（environmental ceiling），也就是地球生態壓力的極限。生態天花板共有八個指標，包含氣候變遷、空氣污染、海洋酸化等。包含在這兩個界線之內的範圍，就是人類與地球得以繁榮、永續發展的空間，因為形狀像是一個甜甜圈，因此被稱為「甜甜圈經濟學」。
在2020年全球受到COVID-19衝擊之際，荷蘭首都阿姆斯特丹政府提出以「甜甜圈經濟學」的概念作為疫後重建經濟、永續轉型的指引和工具。阿姆斯特丹的「甜甜圈政策」將甜甜圈經濟學的概念放進城市的規模，在考量當地對於城市繁榮的想法同時，也負起環境與社會的責任。
阿姆斯特丹的甜甜圈政策中，其中一個項目即是「循環策略」（Circular strategy），也就是在阿姆斯特丹實行循環經濟，並且目標在2030年使用的新材料量減半，在2050年實現完全循環城市。此策略將循環經濟的重點放在「食物和有機廢物」、「消費商品」以及「建構環境」三個方向上，並且與中央政府、歐盟合作制定相關政策，例如：對原物料、能源課稅，建構循環經濟的基底。除了建構目標外，阿姆斯特丹政府也提出了「循環追蹤器」，透過定期提出報告書揭露循環政策的進度，讓大眾可以檢視政府循環政策的完成率與效益，也能夠作為政府檢討、改進政策的工具。
上述守則與案例提供了以追求GDP成長為核心的經濟策略以外的政策想像，這些策略也正逐漸受到世界重視，例如：澳洲於2022年也開始效仿紐西蘭使用福祉預算；聖保羅、吉隆坡、加州等地開始有公民團體倡議甜甜圈政策，自下而上試圖翻轉治理架構。這些案例都證明了超越成長、去成長的概念不再只是紙上談兵，而是能夠被實踐的策略，下篇文章將會回到台灣的脈絡下，檢視台灣的淨零戰略，並討論去成長政策能如何在台灣實現。
