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公正轉型機制為何能獲COP30納入決議文？對台灣的啟示為何？

  • 2025/12/10

COP30雖沒能通過汰除化石燃料路徑圖、全球調適目標指標，但2024年談判破局而未能在最終決議文中納入任何相關文字的「公正轉型」議程有了重大突破。呼應民間成立「貝倫公正轉型行動機制」（Belém Action Mechanism for Just Transition，BAM）的倡議，正式通過「公正轉型機制」（Just Transition Mechanism），作為聯合國氣候變遷綱要公約（UNFCCC）原阿聯酋公正轉型工作計畫（UAE Just Transition Work Programme，JTWP）明年年底屆滿後的銜接。

本文回顧JTWP自COP27通過、COP28正式成立以來的進展，分析公正轉型在COP30各項議題談判中所發揮的重要槓桿作用，機制的具體內容，公正轉型議程談判的爭點，後續規劃的期程，以及對台灣推動公正轉型的啟示。

阿聯酋公正轉型工作計畫的進展與不足

JTWP成立旨在將勞工、社區、社會保護等與「人」相關的關懷置於氣候轉型的中心，並於UNFCCC的附屬機構（subsidiary bodies）中提供公正轉型一個常設的專責場域。自成立以來維持每年兩次的「對話」和一次COP大會期間的「部長級圓桌會議」，迄今共四場對話。主題涵蓋：國家自定貢獻（NDCs）、國家調適計畫（NAPs）、長期低碳發展策略（LT-LEDS）等國家層級氣候變遷的社會面向；勞動力、技能、勞動市場與社會保護；氣候調適與韌性；能源系統的公正能源轉型規劃，也一定程度地反映了公正轉型議題範疇在聯合國架構下逐漸由減緩面向的勞工議題向外擴大的演化。

這些規律性的規劃和國際間的實務經驗交流，確實在UNFCCC的架構下為公正轉型的推進，建立共同語言以及更多政治正當性。
本次決議文中便特別重申了各方經兩年對話後的基本共識，包括：

  1. 各國自定的公正轉型路徑應立基於NDCs、NAPs、LT-LEDS等國家氣候計畫；
  2. 國際間推動公正轉型應符公平與共同但有差別之責任及各自能力原則；
  3. 公正轉型是一項涵蓋多方利害關係人、以人為本且由下而上的全社會工程；
  4. 範疇應涵蓋調適與氣候韌性；
  5. 教育體系與技能培育對公正轉型的重要性；
  6. 公正轉型路徑應尊重並促進所有人權與勞動權、環境權、健康權、原住民族、在地社區、移民、兒童、身心障礙者等脆弱族群發展權，並兼顧性別平等與世代正義等。

不過，JTWP的對話同時也凸顯了各國差異性極大的出發點、對公正轉型詮釋上的差異，以及對JTWP除了對話以外究竟應做些什麼的歧見。

去年的COP29便因各談判集團就工作計畫的焦點應置於減緩措施的技術性議題及其人權與性別考量，或調適與融資、氣候融資若以貸款而非捐助為主要形式是否符合公正轉型、附屬實踐機構是否應提出指導框架協助各國將公正轉型納入新版NDC等無法取得共識，加上主席國在談判時程安排和草案內容上的爭議作為，使得最終決議文中並未有任何JTWP相關的文字。

COP29大會主席、亞塞拜然生態與天然資源部部長巴巴耶夫（Mukhtar Babayev）。圖片來源／COP29 Azerbaijan on flickr

隨著JTWP原先運作規劃至2026年年底的期限將至，以國際氣候行動網絡（Climate Action Network International）為首的民間團體於6月的波恩氣候會談前便啟動「貝倫行動機制」的倡議，希望在2026年後銜接JTWP，讓公正轉型在UNFCCC下的發展突破對話階段進入實踐，並一併解決當前資訊與資源四散各處的問題，訴求包括：

  • 以行動機制作為國家與社區尋求公正轉型支持的單一窗口；
  • 在社會保護、勞動政策和參與式規劃等面向上提供技術支持；
  • 在不建立新基金的前提下，協助協調並媒合融資需求及非債務融資工具（non-debt instruments; non-debt-inducing financing）；
  • 將勞動權、FPIC（意指「自由、事先、知情同意」（Free, Prior and Informed Consent），是國際法上用於保障原住民族的重要原則）、人權、環境權等權利導向的標準貫穿轉型規劃的各階段等。

COP30談判的「槓桿議題」與重大突破

民間的倡議到了COP30的談判會場，並沒有等待太久便獲得回應。G77集團與中國與首週便以BAM的相關訴求為基礎，正式提出了建立「公正轉型機制」的提案。

澳洲、挪威、英國等國對此原先有所保留，認為其部分功能與既有架構重疊、沒有明確的資金來源且將耗費至少五年才能正式上路；歐盟也隨即提出了一個「行動計畫」（action plan）的構想作為強化既有制度的替代方案，主要聚焦知識交流、提升能力並確保非締約方利害關係者的參與。

場邊的民間倡議團體與機制的提案國，認為歐盟提案側重於梳理和了解潛在的行動方向為何，將難以突破JTWP不斷對話卻苦無行動方向的困境，亦無助於解決原先治理破碎化、公正轉型相關流程層出不窮但對多數受影響的國家和社區卻不具可近性的核心問題。

在經過第二週的談判後，各方取得了在最終決議文中決定「發展」（而非原先草案中所用的「建立」）公正轉型機制的共識。

2026年將同時進行JTWP首次的有效性與效率評估（effectiveness and efficacy review），並於3月初前蒐集締約國與觀察員對公正轉型機制的期待與意見，交由6月的波恩會議產出機制後續具體操作規劃的草案，作為年底COP31大會談判參考。

除了JTWP本身的談判之外，在這屆由主席國巴西定調為「真相COP」、「實踐COP」的COP30，公正轉型在其他議題上也成為了各談判集團角力的「槓桿議題」，在論述上也更將其視為加速氣候行動、強化減緩與調適成果的關鍵驅動力。

不僅國際勞工組織的會前訴求便包括應在氣候融資的新集體量化目標（NCQG）、巴庫至貝倫1.3兆美元路線圖（Baku to Belém Roadmap to 1.3T）、巴黎協定第六條等不同關鍵議程中納入公正轉型融資的具體承諾或公正轉型相關原則，許多全球南方國家在諸如脫離化石燃料轉型等討論，便會以公正轉型的語言，強調路徑圖必須搭配對應的社會保障與公正性原則：例如，氣候融資應以非債務融資工具為主，不應加深借款國長期債務負擔等立場。足見公正轉型在聯合國氣候政策場域的「主流化」程度。

對於工會、勞工組織和原住民族團體而言，公正轉型更是少數可以在正式文本中納入權利、參與相關語言，並提供社會保障、防止氣候行動進一步侵害權利的政策場域。這些因素都是公正轉型在其他許多重要議程談判未果的情況下，能夠成為本屆大會少數產出具體行動共識的議程背後的原因。

COP30被定調為「真相COP」，公正轉型在其他議題上也成為了各談判集團角力的「槓桿議題」，在論述上也更將其視為加速氣候行動、強化減緩與調適成果的關鍵驅動力。圖片來源／UN Flickr

未解的爭議與下一步

僅管通過公正轉型機制是一項重大的突破，民間團體對於其權利相關語言的強度也讚譽有加，但此次公正轉型議程的談判絕非一帆風順，除了上述最終有成功在談判過程中取得共識的事項以外，仍有不少今年未能化解的爭點，是可預見在明年機制規劃相關的討論中將一再浮現的。

像是曾在決議文草案中出現過的「關鍵礦物」（critical minerals）或「轉型礦物」（transition minerals）即為一例。

非洲談判小組（African Group of Negotiators）、最低度開發國家（Least Developed Countries）與哥倫比亞、墨西哥、巴拿馬、秘魯和巴拉圭等國認為，在常見的「礦坑到港口」（pit-to-port）模式下，原料直接從礦場運往出口碼頭，繞過當地加工環節，幾乎沒有為當地社區帶來任何實質的經濟效益，讓礦物資源密集區直接成為環境犧牲區。他們希望能在JTWP的對話中將礦物資源議題列為主題，並將空物開採的社會與環境成本正式納入其範疇之中；哥倫比亞更進一步倡議，應設立採礦禁區（no-go areas）以保護高脆弱的生態系統與社區。

若成功納入決議文便會是UNFCCC使上首次納入礦物相關內容，但相關文字最後在中國因戰略與地緣政治因素而極力反對，罕見與G77集團立場不一的情況下，於最終決議文移除。

此次公正轉型議程的談判絕非一帆風順，仍有不少今年未能化解的爭點。圖片來源／UN Flickr

對台灣公正轉型治理的啟示

從JTWP到通過公正轉型機制，固然是個由「對話」晉升至「具體行動」的過程。但若沒有JTWP過去兩年多來規律性的對話，讓公正轉型成為氣候行動不可或缺的要素，也使會員國意識到規劃完善的公正轉型機制與政策所需的資源及當前缺口，民間BAM的倡議與訴求恐怕也難以轉換為談判會場內的正式提案和決議文。

台灣過去兩、三年推動公正轉型社會對話與主流化，今年《氣候變遷因應法》要求法定撰寫部門別公正轉型行動方案與國家公正轉型行動計畫，理應也是一個以對話所匯集的觀點、意見和培養出的社會信任為基礎，轉化為具體行動與資源投注的進程。

然而，主管單位始終未說明社會對話所蒐集的建議，如何反映於政府各部會的公正轉型政策措施或預算編制上。2025年底就要報請行政院核定發布的部門行動方案和國家行動計畫，更是未見任何公開的社會對話或諮詢過程，初稿更是直至11月才交由淨零公正轉型委員會策略檢視小組討論。

政府在這段時間內所公布、核定的2030（第三期溫室氣體管制目標）、2035（NDC3.0）減碳目標、減碳旗艦行動計畫等氣候政策動態，卻提不出除了「確保個人、產業與群體在淨零轉型過程中獲得具公平性與包容性的發展機會，將氣候變遷轉化為促進地方發展與社會創新的契機」，並「促進社會整體韌性與福祉提升」等籠統的價值性原則與願景外，相對應的具體措施，甚至將整體淨零路徑與旗艦計畫相關的社會溝通會議場次視為公正轉型績效。不但未見公正轉型在提升氣候目標、推動淨零轉型下有何「主流化」，甚至讓旨在淨零路上「不遺落任何人」的公正轉型成了「被遺落」的事後註記。

特別是在轉型前線的能源與製造部門，若仍無法擺脫「產業協助」、「推廣中小企業節能減碳」、「氣候變遷教育訓練」等廣泛措施，而不願直面政府在供給端提供導入關鍵減碳技術誘因與補助措施時、需求端建立綠色公共工程採購制度時應掛鉤的勞工權益保障、環境正義、社區福利等公正轉型指標，以及國營企業國際永續揭露、評比與機構投資人日益關注公正轉型議題的情況下所應積極規劃公正轉型計畫之責任，將會徒增加速推動淨零轉型的社會反作用力。

【參考資料】

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