2023年05月04日
台灣氣候行動網絡研究中心總監／趙家緯
蔡英文總統上月19日出席台灣美國商會舉辦的謝年飯，致詞時宣布，台灣將成立「碳權交易所」。隔日，證交所發出新聞稿，表示將在2023年中，與國發基金共同出資成立碳權交易所，主要業務涵蓋三大面向：國內碳權交易、國際碳權買賣，及碳諮詢宣導服務。
此宣示一出，許多積極支持碳權制度的業者與學者，開始大力宣傳此舉可能帶來的新興商機。亦見工總、工商協進會等排碳大戶代表，趁著整體規劃未明，積極爭取「碳權免費核配」、「有自主減量便可免繳碳費」等，意圖藉機規避他們本來就該負擔的減碳責任。
更遺憾的是，身為《氣候變遷因應法》主管機關的環保署，還有負責籌設碳權交易所的證交所，在這波討論之中，完全忽略國際碳權規範越來越嚴，以及背後可能衍生的企業漂綠風險。而且，設置碳權交易所究竟會對台灣邁向「2050淨零排放」目標產生哪些影響，環保署和證交所都沒有提出相關論述。
因此，在碳權交易所成為台灣氣候政策焦點之際，我們更要理解國際對碳權交易的論辯。
台灣碳權交易 可能只有碳抵換
首先，我們要來理解，什麼是「碳權（Carbon credit）」。
在台灣，「碳權」一詞會被泛用在兩類減碳行為中。第一種碳權來自政府的總量管制，在總量管制制度下，政府會要求企業一定期間內不能超過排碳上限；若企業最終的排放量比該額度低，就能把多出來的排放額度（Allowance）拿去賣，這些可被交易的排放額度常被通稱為「碳權」。
另一種碳權則來自「碳抵換」機制，指企業透過碳抵換專案進行溫室氣體減量，例如造林增加碳匯、投資再生能源等，取得減量額度（offset credit），經政府或獨立認證機構認證後，再用來抵換企業本身碳排量。這些可被交易的減量額度，也常被通稱為「碳權」。
那即將成立的碳權交易所，未來會經手這兩種「碳權」嗎？答案可能不然。環保署長張子敬上月24日在立法院備詢時表示，台灣短期內不會進行總量管制。可見未來台灣碳權交易所的處理範疇，僅能涵蓋「碳抵換」機制下的減量額度。
碳抵換 減排效益備受質疑
然而，「碳抵換」真能促進淨零嗎？從近年國際的專家報告和媒體報導來看，碳抵換對淨零轉型的助益，飽受質疑。
無獨有偶，今年1月，英國《衛報》與德國《時代週報》也刊出歷時九個月的調查報導，基於三項科學研究分析的結果，指出在全球自願性碳市場扮演重要角色的驗證組織VERRA，所核發的雨林相關碳權，有九成以上不具有實質的減碳貢獻。
只有在沒有替代方案時，才使用碳抵換
那麼，該如何讓碳抵換具有實質的減碳效果，並減少企業的漂綠風險呢？
若想應用具高度誠信的碳權，該報告建議，具高度誠信的碳權可提供資金，協助發展中國家實現去碳化。隨著各類高誠信標準的發展，也鼓勵那些已在淨零路徑達到中期目標的非國家行為者，通過購買高誠信度的碳權來平衡殘餘的排放量。
負責制定全球工商業標準的非營利組織「國際標準化組織」（International Organization for Standardization，ISO）同天也針對碳抵換，明文提出下列指引：
- 自身減排或移除溫室氣體的行動，優先於碳權使用和碳抵換；
- 須為碳移除、碳權或碳抵換的使用，建立品質標準；
- 僅在沒有可用的替代方案時，才使用碳抵換。
- 只有在為了達到淨零目標、平衡殘餘排放量時，才可使用碳抵換。不應使用碳抵換，來實踐中期目標。
- 若使用碳抵換，須確保其符合可信標準、具有外加性與實質減碳效益，且有完整的監督、驗證與回報機制，不可重複計算，不可導致社會與環境衝擊等。
「自願碳市場誠信委員會（Integrity Council for the Voluntary Carbon Market，ICVCM）」則在今年三月公佈十點「關鍵碳原則」，討論怎麼讓碳權市場更有誠信，包括有效治理、可追蹤性、透明度、獨立驗證、外加性、持久與可量化減量成效、避免重複認列、符合永續發展、有助淨零轉型。
在「有助淨零轉型」原則中，則強調碳抵換不可淪為企業繼續投資碳密集技術的藉口；因此近期中油進口的「碳中和天然氣」，將不符合這項原則。
碳權交易所成立前夕的三大呼籲
除了建議企業謹慎使用碳抵換專案，各國設計碳定價制度時，也大多要求碳抵換用量不能超過排放量或核配量的10%。瑞士碳稅更明令不可採用碳抵換，新加坡也要等到2024年碳稅稅率高於每噸550元時，才允許5%的抵換量。
那台灣呢？依據環保署委辦計畫顯示，目前台灣減量額度約為3,000萬噸左右，若都可用來折抵排放量，將導致碳費收入損失90億元以上，使排碳者更能規避減排責任。但在證交所宣布成立碳權交易所的新聞稿中，僅指出未來將經手的國際碳權買賣是「依國內企業需求與國際認證機構洽商合作，協助國內企業降低減碳成本， 因應國際減碳衝擊」，完全沒有意識到國際上對碳權使用的疑慮和規範限制。令人憂慮後續研擬相關子法時，在「減量額度」規範將出現用途浮濫、未訂定使用上限等狀況，此舉將大開企業漂綠之門。
為了避免在宣布碳權交易所成立後，各界所衍生的亂象延緩台灣淨零轉型。筆者呼籲主管機關以及主責此事的證交所，應立即採行下列三項作為：
- 明訂絕對減量幅度，確立碳抵換為最後手段
國際上杜絕濫用碳抵換的作法之一，乃為清楚界定若要達到淨零，既有排放量減量幅度應達到90%，其餘殘餘排放量才可藉由碳匯、碳移除來平衡。去年3月底台灣淨零路徑公布時，也有明確提出須等到2050年碳匯為2,250萬噸、負排放技術為4,020萬噸，即整體排放量需減量達到原本的85%以上時，剩餘才可以仰賴碳匯或負排放技術。
建議國發會、環保署與經濟部與企業溝通時，均應依照此資訊，訂定嚴格的碳抵換使用比例上限，並要求欲使用碳抵換額度者，應同步申報其減碳措施的投資情形，確定當下可行的減量措施均有投資後，才可採認碳抵換額度，藉此釋放「實質減量優先」的政策訊號。
- 以最嚴謹的碳權規範，檢視國內與國際碳權
除了自願碳市場誠信委員會（ICVCM）公布的十項原則，「自願性碳市場誠信倡議（Voluntary Carbon Markets Integrity Initiative）」也將於下半年提出實務守則。筆者建議台灣即將成立的碳權交易所將以上規範，作為取得國際碳權的評估依據，環保署也應該參考此類規範，重新檢視台灣自願減量專案的方法學，才可以將漂綠風險降至最低。
- 嚴格的碳權交易啟動條件：
鑑於過往自願性碳市場的紛亂，近期多項嚴謹的碳權規範陸續開始研擬。因此碳權交易啟動時機，應在碳費費率達到一定水準，且嚴謹的碳權規範均導入國內的時候，方可啟動。
美國氣候特使凱瑞（John Kerry）在去年COP27，與洛克斐勒基金會、貝佐斯地球基金合作推動「能源轉型加速器」（Energy Transition Accelerator）倡議計畫，將由美國企業提供資金，協助發展中國家能源轉型，進而取得碳權。
該倡議宣布後，引起從國際環團到資深氣候外交專家各方批評，認為這將加劇自願性碳市場的亂象。在強烈批評之下，該倡議的諮詢委員會邀請世界資源研究所、聯合國反漂綠高階專家小組主席、自願碳市場誠信委員會等代表參與計畫，將「高誠信」與「輔助性」兩大原則納入指導原則中，強調此計畫支持的抵換專案須經由嚴謹的碳權規範驗證，且不能替代企業本身價值鏈應採行的減量作為。如此一來，「能源轉型加速器」才可以發揮矯正市場亂象的正面功能。
在總統宣布將成立碳權交易所、吸引各方關注之時，正是台灣矯正碳權亂象的改革時刻，藉由訂定高品質的碳權規範、將碳抵換界定在「輔助減排」的角色，並建立更完善政策條件，除了可避免發生「碳詐騙」事件，更重要的是，切莫因為碳權交易所延宕淨零轉型。
