2024年10月24日
台灣要達成2050淨零排放目標的轉型路徑對於勞工就業的衝擊規模，近日因媒體報導勞動部勞動及職業安全衛生研究所先前委外「推動淨零轉型對勞動市場影響之國際比較研析」報告之內容引發各方熱烈討論。其中又以該報告在淨零政策及碳費以每噸300元費率開徵並逐年調升的情境下，所推估出「2025年電子零組件業將有超過1萬人失業、2050年將造成4萬4599人失業」、「2050年燃氣供應業就業影響程度可達84.1%」等關鍵數據最引人熱議。
對此，環境部長彭啟明受訪指出，「報告是理論推估，與現實情況的工作機會不同」；且據環境部與104人力銀行合作之調查「目前線上就有2.2萬個綠領職缺，預估年增5.2%」，超過勞安所報告所推估之失業人數。環境部亦透過新聞稿宣布，接續將與勞動部及經濟部合作，共同搭建因應淨零職場轉型的跨部會平台，「合作盤點我國綠領淨零人才缺口，培育綠領淨零人才所需技能，對外提供綠領人相關資訊，接軌國際調適我國勞動市場，落實公正轉型」。
然「公正轉型」的意義絕不僅止於淨零轉型所新增的綠領職缺多過高排碳產業因應轉型而流失的工作。如何將轉型的社會經濟衝擊最小化、效益最大化，並確保受負面衝擊者得以享受轉型效益，理應是國家推動「不遺漏任何人」的公正轉型戰略的核心用意。拙文從長期觀察、參與台灣公正轉型治理現場之民間智庫角度出發，以為近日勞安所報告相關討論乃凸顯政府在近年逐步建置公正轉型政策架構與法規基礎後，於實踐方面的三大未竟之業。
尚缺淨零政策對勞動市場之完整衝擊評估
要在淨零轉型的路上達成「不遺漏任何人」的願景，首先必須釐清推動各項轉型措施在既有的社會經濟脈絡與社會保護政策下「有誰可能被遺漏」、「如何被遺漏」——這也是此份勞安所報告與眾多淨零公正轉型相關研究計畫存在的宗旨。
但針對釐清這些問題的研究方法學，筆者任職的台灣氣候行動網絡研究中心今年9月所發表的《台灣公正轉型政策展望：治理創新建立支持體系》報告書便曾指出，當前勞安所評估主要聚焦各產業在碳費政策導入後所將面臨的影響，未直面高耗能產業規模縮減乃至汰除等轉型問題，亦未將淨零轉型驅動間接就業機會、面臨汰除產業就業者樣態與分佈、各行業別所面臨的轉型速度等關鍵因素納入考量，對於評估淨零轉型對於勞工之影響及作為後續因應對策擬定基礎之幫助恐有限。
敝團隊因此引證國際衝擊評估方法，加以提出「四大衝擊型態」、「三類轉型速度」與「基層員工佔比」等分析維度如下。
四大衝擊型態包括：
- 生產成本顯著增加：碳費達到每噸台幣3000元時，將使其營業成本增加超過3%以上者，如鋼鐵業、石化業。
- 碳管理量能提升：因歐盟碳邊境調整機制（CBAM）或是供應鏈淨零與 RE100 的承諾，導致碳管理量能將實質影響競爭力。
- 技能改變：提供產品與服務需顯著改變，如因2040年運具全面電動化， 汽車維修業從業人員須學習電動車維修技能。
- 產業規模縮減或汰除：履行全球化石燃料汰承諾以及台灣淨零目標時， 導致高排碳產業規模縮減甚至汰除。
衝擊時程分為：
- 立即：2030年以前便因金融業縮減化石燃料投資、碳費開徵、供應鏈要求等因素，導致產業經營成本與規模上的影響
- 近期：2030~2040 年間，因導入淨零製程、運具加速電動化、再生能源占比達到三成以上等實質結構改變，對於各產業的就業者在技能改變、碳管理量能提升上的衝擊
- 中期：2040 年後，因淘汰一次性塑膠、建材使用效率最佳化、車輛輕質化等物質效率提升，導致鋼鐵、石化業的規模縮減之影響。
納入以上考量發現，台灣總計將有235萬以上的勞工受到淨零轉型政策顯著影響，占目前全台就業人數20%以上。以影響期程來分析，則有200萬名就業者影響為立即性。且受到影響的產業中，整體基層員工占比超過1/3上，較整體工業與服務業的基層員工平均占比為高。
我們也呼籲勞動部能參酌這些評估範疇的建議，在現有分析的基礎上透過公正轉型委員會的學術小組與其他部會協力，通盤審視淨零轉型對全國各地、各產業、各類勞工之影響，方能探討衝擊的區域性分佈，並進而循證研擬具體對策，作為《氣候變遷因應法》下各中央目的事業主管機關應提出的公正轉型行動方案之基礎。
公正轉型委員會及跨部會資訊整合、協作機制尚須完善
淨零轉型下的「勞動就業」為國發會在其公正轉型關鍵戰略中，明文提及去年成立的公正轉型委員會將聚焦的五大議題之一。而在此由淨零相關部會副首長與民間代表共同組成的委員會中，四個工作小組之一的「學術小組」主要任務便包括「就淨零12項關鍵戰略與治理層面等議題，協助相關部會研究能量的對接，促進相關議題之研究討論」。
換言之，彭部長所謂「相關研究可能還是需要經過環境部再看過一次，環境部會比較了解轉型過程中的變化特性」，實為環境部、勞安所與其他相關部會單位在現有治理架構下，本可透過公正轉型委員會學術小組與民間專家學者委員先行釐清、相互反饋的議題。學術小組在去年度的會議中也早有整合現有計畫、建立我國公正轉型研究資料庫、針對衝擊影響評估等特有研究討論並做為指引與治理架構參考等討論意見。
惟新政府自5月上任後，公正轉型委員會的運作脫離「每4個月召開會議一次」的原則、陷入停滯，新內閣下的首次會議經先前颱風延期，將在11月初才召開。而此屆委員兩年為一屆的任期也將在明年5月屆滿，期望國發會作為召集單位能藉此意識到公正轉型治理架構和對策對於提升政府推動淨零轉型社會公信力與支持度之關鍵角色，回覆委員會及各工作小組的規律運作，方能落實國家希望工程中「協助產業因應趨勢、降低衝擊，並確保個人、社區都有工作機會」的公正轉型願景。
「公正轉型就業促進平台」：國家人權行動計畫下的遲交作業
至於環境部緊隨此波討論公布明年將與勞動部與經濟部合作搭建的「淨零職場轉型跨部會平台」，旨在「協助因淨零、氣候變遷需要轉型的弱勢勞工及早接受綠領相關職業訓練，成功轉型」，施行得當確實將會是協助勞工因應淨零衝擊之重要政策工具。
但在此仍必須指出的是，早在2022年核定的《國家人權行動計畫》中，勞動部便已被賦予「建立公正轉型就業促進平台機制」的工作，以確保受轉型過程影響的勞工能夠取得優質之工作機會及就業權利之保障。相關績效指標為2024年以前「依據氣候衝擊程度，界定受影響之勞工，研擬轉型機制。確保提供足夠的社會保護，使轉型過程不加具處境不利族群的脆弱性，且不損害其基本權利」。
但歷經國家人權行動計畫橫跨三個年度的辦理情形審查會議，直至今年10月初此項行動的執行進度說明，勞動部僅透過全國各地公立就業服務據點依學經歷與需求推介就業或安排職業訓練。產業人才供需調查、推估與人才資源發展事宜交由《產業創新條例》下的各中央目的事業主管機關負責；若有受轉型影響勞工因無法技術轉型而必須離開原產業，才由目的事業主管機關彙整名冊交由勞動部推介就業或參加職業訓練。
此類運作模式並未擺脫既有就業服務相關措施，藉機盤點淨零轉型有何種未來可能不再需要的技能、綠領相關職業所需的關鍵技能、此兩者之間的銜接措施和區域性的職業技能（再）訓練需求，實屬可惜。明年起環、勞、經三部將合推的跨部會淨零職場轉型平台，應以國家人權行動計畫對優質工作機會、體面勞動與就業權利保障的考量為出發點，仔細審視現有就業服務等社會保護措施在因應各地區淨零轉型對勞動市場之衝擊的完備程度，提供因地制宜的媒合機制，方能確保受衝擊族群得以享有淨零轉型的經社果實。
