COP27通過公正轉型工作計畫 三面向檢視台灣公正轉型是否為華麗的政治口號？
By 楊沛為／台灣氣候行動網絡研究助理；原文2022–11–23刊載於CSR@天下
為改善後疫情時代、全球15–24歲青年失業率上升困境，國際勞工組織、聯合國環境發展署、兒童基金會共同於COP27發布「青年綠色就業協定」，計畫創造100萬個新綠色工作、綠化已有的100萬個工作以及協助1萬名青年綠色創業，藉由青年就業實現世代正義。
在埃及夏姆錫克（Sharm el-Sheikh）舉辦的第27次聯合國氣候變化綱要公約會議（COP27），承繼COP26峰會產出的《格拉斯哥氣候盟約》（Glasgow Climate Pact）等氣候承諾與目標，將主軸定為「共同實踐」（Together for Implementation），探討氣候目標加嚴後的減緩、調適等氣候承諾，如何透過不同形式、層級的合作與融資落實。
在實踐這些氣候目標與承諾的過程中，勢必會帶來諸多社會、經濟上的衝擊與連帶效應。這也使得自2015年《巴黎協定》和2018年波蘭卡托維茲 （Katowice）COP24以來便已逐漸成為國際氣候談判重點的「公正轉型」（just transitions），在今年的會議中更進一步地主流化。
公正轉型成為主要氣候議題
不僅國際勞工組織（International Labour Organisation, ILO）與歐盟執委會首度在會場設立公正轉型展館（Just Transition Pavilion），包括世界銀行（World Bank）、聯合國政府間氣候變遷專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC）等國際組織與單位皆有以公正轉型為主題的活動與座談，研討各種對於「公正性」從不同面向的詮釋與世界各地政策實例的啟示。
然因公正轉型本質上同時為氣候行動的願景、轉型過程的指引原則和政策實踐上的操作辦法，各方並沒有明確的通用定義或政策詮釋。隨著越來越多在國際、區域、國家等各層級的政策與計畫以公正轉型為名，如何確保該詞的使用不會過度飽和至無所不包、乃至意義不明的程度成為一項挑戰。
以與COP27同時舉辦的G20峰會，由印尼與G7成員等國締結的公正能源轉型夥伴關係（Just Energy Transition Partnership, JTEP）為例，該計畫雖承諾提供200億美元協助印尼降低其對燃煤發電的依賴度，但在許多氣候倡議者仍面臨入罪和人身安全威脅的情況下，並未提及任何人權、經濟正義等與轉型「社會公正性」相關的要求而受到一些公民團體的質疑。
本文彙整COP27會議針對公正轉型在「社會基礎建設與韌性」、「世代正義與青年就業」、「國際氣候融資」等三大面向的論述，辨識出各面向的關鍵議題與挑戰，作為台灣在淨零排放路徑與12大戰略脈絡下思考公正轉型的借鏡。
社會基礎建設與韌性
IPCC第三工作小組報告作者之一、波士頓大學教授Benjamin Sovacool指出，過去幾年的諸多案例已顯示，去碳化的過程雖可為社會帶來許多益處，但這並非絕對：尤其對許多被邊緣化的脆弱族群而言，低碳轉型仍可能持續重複父權體制下、對公共健康有害、具剝削性、歧視性、破壞環境的權力關係與親身經驗。
換言之，決策過程與結果的公正性、透明度等社會面的挑戰與能源系統的「硬體」（如電力來源、使用技術與科技、集中式或分散式電網等）是分開的。
因此，若要將低碳轉型的社會、經濟、環境負面衝擊最小化，並將其對脆弱族群的效益與契機最大化，則任何公正轉型的框架或政策機制，就必須能夠有效辨別並矯正各利害關係者從過去到現在所經歷的種種不正義。
對國際工會聯合會（International Trade Union Confederation, ITUC）秘書長Sharan Burrow而言，在面對到多重外部衝擊（如俄烏戰爭、能源危機、通貨膨脹）的情況下，勞工同時也會因對未來生計的不確定性等因素而經歷較個人層面的衝擊。當各國政府在研擬因應措施時，若能將公正轉型當中對包括工會與勞工在內的利害關係者對話議和、資訊公開透明等原則置於決策機制中心，對於促進勞工與社區對低碳轉型的信任感與信心會有莫大幫助。
此外，完善的社會安全網與基礎建設（如健保、公共住宅、教育體系等）的建置對於在物質上的支持低碳轉型中可能遺漏的人們、提升其對氣候行動的認同感、進而實踐公正轉型亦是至關重要的。
在針對燃煤電廠除役的討論中，國際環境、永續與科技論壇（International Forum for Environment, Sustainability & Technology, iFOREST）公正轉型主任Srestha Banerjee也提醒，在既有勞動保護法規下鮮少涵蓋的非正式經濟勞動者（informal workers）也是確保「不遺漏任何人」當中一塊重要的拼圖，需要透過明確、靈敏且多樣化的社會對話機制，了解他們在轉型中獨特的困境與挑戰。
世代正義與青年就業
「尊嚴勞動」（decent work）是ILO長年來在公正轉型倡議上的一大方向，也是近年來不論是該組織的公正轉型指引或COP24發表的西利西亞公正轉型宣言（Silesia Declaration）等國際主流論述的重點。
在全球青年（15–24歲）失業率上升的的後疫情時代，如何賦權於年輕世代、提供足夠的教育與職涯資源，使其能在合宜、尊嚴的勞動環境下貢獻於綠色轉型，成為了本屆會議ILO與結盟團體的討論焦點。
延續今年稍早於斯德哥爾摩+50（Stockholm+50）人類環境會議的進展，ILO與聯合國環境署（UNEP）、兒童基金會（UNICEF）共同在公正轉型展館發布了「青年綠色就業協定」（Green Jobs for Youth Pact）。此計畫在包括求職徵才網站領英（LinkedIn）等社會夥伴的參與下，試圖透過各國政府、雇主、工會與教育者的網絡在「就業與創業」、「環境教育」和「青年賦權與夥伴關係建立」等三方面的合作行動，橋接綠色工作機會與青年就業之間目前的逆差。
「青年綠色就業協定」的量化目標包括：與現有雇主一同創造100萬個新的（尤以年輕女性為優先的）綠色工作機會、透過技術提升與在職訓練等方式協助綠化現有的100萬份工作、協助1萬名綠色青年企業家創建永續企業。其中後者估計每家初創企業在5年後的就業乘數效應能各創造10個新職位。
ILO全球綠色工作專員Moustapha Kamal Gueye指出，綠色經濟相關的投資，包括潔淨與綠色能源、建設和永續農業，能在2030年以前為年輕人創造多達840萬個工作機會。如何藉青年綠色就業協定等多邊協作計畫使這樣的契機兌現是接下來的挑戰。
國際氣候融資
美、英、法、德政府和歐盟於去年COP26會議與南非政府建立長期公正能源轉型夥伴關係（JTEP），承諾在三至五年內的先導期，資助85億美元的初始金額，協助高度仰賴燃煤的南非能源系統脫碳、達成其國家自訂貢獻（NDC）所訂定的排放減量目標。事隔一年，鑑於西方集團擬擴展此計畫至包括前述印尼在內的更多國家，南非案例的執行成果與績效也成為各方檢視和討論的關鍵議題。
這類國際融資計畫可視作已開發國家為發展中國家的脫碳和發展綠色工業模式進程所應負的「共同但有區別」的責任。這在許多發展中國家面對著極為不友善的債務與借貸條件的情況下是頗為顯著的。以許多非洲國家為例，其借貸成本因各種被外界斷定為「溢價風險」（premium risks）的因素而較他國高。
不過，在公正能源轉型夥伴關係中，對「公正」的不同理解與詮釋已構成一大挑戰。
對許多國家而言，要使能源系統為公正的首要條件，可能不盡然是該部門的減碳或綠化，而是消除能源貧窮、供應人人可負擔得起的能源之能力。這意味著部分政府和利害關係人對「公正轉型」的詮釋可能會使他們想要在再生能源在其市場內商業化以前，持續的利用燃油、燃氣等化石燃料資源。
世界銀行營運總經理Axel van Trotsenburg表示，該組織對於公正轉型計畫的資助（即南非Komati地區公正轉型計畫的一筆4.97億美元資金）是建立在「燃煤電廠除役」、「以再生能源替代燃煤」和「確保受衝擊之民眾得以在新經濟中蓬勃發展」三大原則上。國家政府在這之中的角色是要促進公、私部門、在地社區等各界人士與利害關係人公開、透明的對話、合作，在有足夠社會信任度的基礎上共同構築對於公正的轉型成果之願景，而非閉上門來獨立作業。
南非總統氣候變遷協調委員會（Presidential Climate Change Coordinating Commission, PCCCC）減緩部門主任Steve Nicholls補充，該國公正轉型框架的重點放在利害關係人與受衝擊族群、社區的議和上。在失業率高達40%的Komati地區進行不同形式的諮詢與社會對話後，他們也意識到了公正轉型不能僅是以綠色工作一對一的取代原有燃煤電廠相關職位，而是得透過在地經濟多元化創造更多的就業機會、降低失業率。
即便南非政府在此公正轉型框架進行了一連串的主題性對話，並在Komati所處的Mpumalanga省舉辦了多場公開工作坊，但在投資計畫的公開透明度上仍有不少爭議。
許多公民團體代表與在地居民對於公正轉型夥伴關係的投資計畫細項未公布感到不滿，也從而表達對政府的不信任；政府代表則指出，許多仍在談判階段的細節不宜揭露。Nicholls坦承該框架在利害關係人的辨識與溝通上仍有進步空間，但有了先導、示範的實例也能作為日後改善調整的依據。
COP確定將建立公正轉型工作計畫
最後，在本屆會議決議文「夏姆錫克實踐計畫」當中，各會員國除了重申守住1.5°C升溫目標所需轉型必須立基於有效社會對話與利害關係人參與、並在國家發展優先事項中納入降低轉型潛在衝擊的社會保護面向以外，也確定將建立公正轉型工作計畫（Just Transition Work Programme）。
在此計畫下，聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC）底下的附屬實踐機構（Subsidiary Body for Implementation）與科技諮詢機構（Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice）將研擬與巴黎協定「共同但有區別責任」精神相符的決議文草案，作為下屆COP28會議談判基礎。自COP28開始，各會員國代表也將舉行一年一度的公正轉型部長級圓桌會議，商討各國經驗、挑戰與最佳實踐案例。
回到台灣，國家發展委員會（國發會）在淨零路徑12項關鍵戰略的框架下將發布公正轉型戰略報告，建立社會多方利害關係者與民間參與及跨部會統籌等機制。
在關鍵議題與利害關係者的辨識上，應全面評估「轉出」與「轉進」產業各自所將影響的族群。從生計會受關廠衝擊的勞工、工會、在地社區，到太陽能光電和離岸風電等再生能源發展所波及到的原住民部落、漁民、養殖漁民、當地居民，再到各產業鏈上下所雇用的移工、非正式勞工等，皆為在物質生活與其他眾多面向上因淨零轉型已有所改變或將會改變的利害關係者。
他們各自的擔憂、挑戰、需求應納入政策決策過程，並作為任何以公正轉型為名的預算、基金運用的首要依據，方能確保台灣自身的公正轉型不淪為華麗的政治口號，而是真正地不遺漏淨零轉型中的任何人。
