臺灣碳排放階級不平等：現狀分析與政策挑戰

臺灣碳排放階級不平等：現狀分析與政策挑戰

文：趙家緯（台灣氣候行動網絡研究中心總監）；本文於7月18日刊載於台灣永續棧

氣候不平等的現狀分析

政府間氣候變遷專門委員會（IPCC）於第六次評估報告（AR6）中，強調公正轉型的重要性，並在附件中明確定義公正轉型乃是「一套旨在確保從高碳經濟向低碳經濟轉型過程中不遺落任何人、勞動者、地方、部門、國家或地區的原則、程序和實踐方法」。它強調「政府、單位和主管機關等需要採取有針對性和積極主動的措施，以確保將整個經濟轉型的任何負面社會、環境或經濟影響降至最低，同時最大限度地為那些受到不成比例影響的人帶來利益」。此外，公正轉型也可能「修復過去傷害和感知的不公正」（IPCC, 2022）。

因此IPCC於AR6解析全球溫室氣體排放量變化時，除傳統區域別的比較外，更就所得水準進行分析，指出人均排放量最高的前10%家戶，貢獻了全球以消費為準的家庭溫室氣體排放量的34~45%，而位居中間的40%貢獻了40~53%，而底層的50%則貢獻了 13~15%（Pathak et al., 2022）。

而依據世界不平等研究室發表的氣候不平等報告，則是指出所得最高的10%家戶，其排放量約佔全球48%，但因氣候變遷所造成預期損失，預估僅有3%發生該所得階級，且因應氣候變遷衝擊所需要的財務資本中，此所得階級佔75%。另一方面，所得為平均以下的家戶，其排放量約佔12%，但因氣候變遷所造成預期損失，預估將有75%發生在該所得階級，而在財務資本中持有比例中，此所得階級僅佔2%。且目前的氣候不平等狀況，已經64%是來自於國內所得階級間的不平等，而非富國與窮國之間的差異 (Chancel et al. 2023 )。

若要進一步解釋此氣候不平等的原因，需要有各個所得階級消費行為碳足跡的分析。而依據歐盟26國的家戶所得階級的碳足跡分析，最為顯著的消費行為來自搭乘飛機以及公路運輸（包含購車、用油以及相關服務）。所得最高的1%中，其光是搭乘飛機衍生的人均碳足跡達到22.6噸以上，而公路運輸則為11.6噸。相較之下，所得位於中間40%的階級，其搭乘飛機衍生的人均碳足跡為0.1噸，公路運輸為2.9噸，整體人均碳足跡約為10公噸，遠低於鉅富階級因搭乘飛機所衍生的碳足跡（Ivanova & Wood, 2020）。

氣候不平等的因應對策

然而當前氣候政策中，因欠缺對於氣候不平等狀況的考量，導致諸如碳定價等關鍵氣候政策無法推動。以研究所得不平等聞名的法國經濟學家皮凱提（Thomas Piketty）便批評法國政府在2017至2018年間調降高財富與高所得富人的稅負，同時對最貧窮的人口徵收碳稅，以資助前項減少的稅收，最終導致了黃背心危機和整個法國碳稅制度陷入困局。而其研究群在氣候不平等報告中，則提出以累進稅制來改善氣候不平等，並指出若可就航空跟貨運課徵排放費，則每年增加1320~3920億美元的財政資源，用於協助小島國家與低收入國家因應氣候變遷。此外，氣候不平等報告中亦提出了「不平等檢核矩陣」(inequality-check matrix)，藉此促進各國決策者於研擬氣候政策時，可納入不平等觀點 (Chancel et al. 2023 )，如表一。

近期亦見到國際上的氣候政策，亦開始將排放不平等議題納入考量。在協助低收入戶因應減量政策衍生的衝擊上，則見歐盟於將排放交易制度擴大至運輸與建築時，同時設立社會氣候基金(social climate fund)，預估將從2026年至2032年間，從排放交易收益中撥付總計860億歐元的預算，用於協助脆弱族群提升建築能源效率、採行低碳運具選擇或是直接現金補助，而各國亦須研擬社會氣候計畫（Social Climate Plans），因應能源貧窮議題（EC, 2023）。美國方面，則白宮提出「正義40倡議」（Justice40 Initiative），要求聯邦氣候與潔淨能源投資的經費中，有四成需用於弱勢社區，並依據「氣候變遷衝擊」、「能源負擔與空污」、「公共健康」、「住宅負擔與品質」、「污染遺緒」、「運輸可及性與高污染運具影響」、「水資源與廢水」、「職能發展條件」等八大面向，鑑別出全美共計27,251個高脆弱度人口普查區（census tracts），要求各部會於相關計畫中，在經費分配上，應優先關注此類高度脆弱區（The United States Government, 2023）。

因應氣候不平等的另一個面向，則是針對高排放收入階級的氣候管制。如前述最富有的1%的主要排放來源乃為航空運具，近期則見奧地利、法國、愛爾蘭與荷蘭聯名向歐盟提案，要求歐盟針對私人飛機進行管制。此舉雖尚未能獲得多數會員國的支持，但亦見到諸如荷蘭史基浦機場將於2025年限制私人飛機起降時間 (Euronews, 2023)。

臺灣碳排放階級不平等現狀分析

針對臺灣的氣候不平等議題，則先掌握臺灣不同所得階級的人均排放量差異。依據世界不定等資料庫（WID）的估算，臺灣所得最高的1%，其人均碳足跡達到113噸，近乎平均碳足跡的10倍。與2005年相比，除所得1%的人均碳足跡增加3噸以外，其餘所得階級的碳足跡均呈現下降趨勢。

由於WID的估算方法，未能提供細部的消費行為資料，需輔助其餘統計，方能掌握不同所得階級碳足跡差異的來源。在電力消費上，依據工研院調查，2019年時，家庭年所得在145萬元以上者，其每月用電量為487度，而72萬元以下者，則為385度，相差25％（傅孟臺等，2020）。若進一步估算，此代表一年因用電量度差異，高所得家庭較低所得家庭排放量約差0.6噸。在汽柴油消費上，若依據2019年家戶收支調查資料分析，所得前20%者，年加油與停車支出約達5萬6千元，所得於最低20%者，則為1萬2千元左右。若依據當年度平均油價推算，所得前20%者一年因運具使用衍生的排放量約達5.6噸，而最低20%者則為1.2噸，此處衍生的排放量差異，遠高於電力消費之差異。然若要精準的掌握臺灣碳排放不平等的差異，則需仿效前述歐盟家戶碳足跡不平等研究的方法，建立環境延伸投入產出分析表，並利用家戶所得調查資料重新分類，方能掌握各所得階級的排放熱點。

但國內現有的相關調查，仍可協助掌握所得差異對於減碳行為之影響。如依據工研院團隊調查，一般家戶用電中，冷氣占27%、冰箱占14%，而越老舊的電器越缺乏效率。若進一步以家戶所得五等分進行討論，則最高所得戶的冷氣與冰箱的平均機齡分別為10年與9年，而最低所得戶則為16年與13年（傅孟臺等，2020）。此更顯現因所得差異，讓家戶鎖定於高排放行為。這也導致若依據家戶所得調查分析，所得最低的20%中，其每年電費支出佔所得比例約為2.15%，所得最高的20%此占比僅有0.74%（如圖二）。因此電價調整時，若未能有更完整的配套時，對低所得家庭的衝擊將遠高於高所得家庭者。

欠缺平等視角的臺灣氣候政策

環顧去年3月底公布的2050淨零排放路徑以及後續的十二項關鍵戰略，雖將公正轉型納入關鍵戰略之中，要求各部會應就其提出的策略中對民生的影響進行評估，但在欠缺方法指引下，僅見各部會提出諸如「電動運具擁有仕紳化加劇貧富差距」之類的直觀論述，未見具體針對氣候不平等評估，因此在各項淨零投資之時，也未能參考美國的「正義40倡議」，引導相關投資至弱勢區域。而氣候變遷因應法修法完成後，即將課徵碳費，但目前針對各類費率與徵收方式的討論中，也未見其探討對不同所得階級之衝擊。

如同IPCC 在AR6總結報告決策者摘要中指出「將平等、氣候正義、社會正義、包容性與公正轉型視為優先的程序，方可促成有效的氣候調適與具有積極性的減量行動，進而達成氣候韌性發展。」(IPCC, 2023)因此若臺灣淨零轉型過程，若要確保不遺落任何人，則應儘速弭平氣候不平等議題上的學術與政策缺口。

在學術知識上，筆者認為則有以下三大缺口：

• 須參考歐盟家戶碳足跡不平等研究的研究方法 (Ivanova & Wood, 2020），立基於家戶所得調查資料，估算不同所得階級的碳足跡熱點。
• 官方相關的氣候與能源調查，無論是住宅能源消費調查、運具使用狀況調查等，均應就所得階級差異進行設計與分析。
• 針對國內各類公共氣候意識調查，針對不同所得階級認知，進行統合分析。

政策上，則可就以下三個方向進行研擬：

• 仿效歐盟社會氣候基金制度，規劃碳費收益中，一定比例用於支持脆弱族群採行氣候行動。
• 針對電動運具與家電汰換補助時，應就低收入戶補助訂定補助加成條款。
• 依循氣候變遷因應法所訂定的國家公正轉型行動計畫中，應納入氣候不平等分析與相應政策，方可促使公正轉型在減緩衝擊之時，更同時修補過往的不公正。

參考文獻

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