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COP27公正轉型論述對台灣高排碳產業政策之啟示

COP27公正轉型論述對台灣高排碳產業政策之啟示

By 楊沛為/台灣氣候行動網絡研究助理、林彥廷/環境權保障基金會研究員；原文2022/11/29刊載於台大風險中心

於埃及夏姆錫克（Sharm el-Sheikh）舉辦的第27次聯合國氣候變化綱要公約會議（COP27）在歷經多次延長後於11月20日落幕。本屆會議以「共同實踐」（Together for Implementation）為主題，探討如何將2015年巴黎協定以來所訂定的眾多氣候目標化為行動，透過不同層級、形式、行動者間的合作落實。

在此脈絡下，「公正轉型」作為概括形容氣候行動與低碳轉型所衍伸出的社會、經濟衝擊以及其減緩辦法的一詞，也成為了本屆會議的關鍵字之一。在最終的決議文「夏姆錫克實踐計畫」（Sharm el-Sheikh Implementation Plan）（UNFCCC, 2022）中，更是首度出現公正轉型專章，強調在守住巴黎協定1.5°C升溫目標的同時，低碳轉型亦須立基於有效的社會對話與利害關係者參與、國家發展優先事項也必須納入相關社會保護機制以降低轉型之潛在衝擊。

Photo by Clay Banks on Unsplash

但隨著「公正轉型」一詞日趨主流化，各方對於「公正」的定義與含義也開始出現不同的見解和詮釋。以本屆會議決議文為例，國際工會聯合會（International Trade Union Confederation, ITUC）（ITUC, 2022）便對於公正轉型專章當中並未納入參加工會權、集體協商、職業安全健康等與人權與勞工權益密切相關的原則表達遺憾。而在與COP27同時舉辦的G20峰會上，由印尼與G7成員等國締結的公正能源轉型夥伴關係（Just Energy Transition Partnership,JETP）（European Commission, 2022）國際氣候融資計畫也因為在許多氣候倡議者仍面臨入罪或人身安全受到威脅的情況下，未包括任何人權或經濟正義相關之要求，而引發當地許多公民團體質疑其「公正性」。

在台灣的脈絡下，國家發展委員會（國發會）的淨零排放路徑與其策略中（國家發展委員會，2022），公正轉型亦為12大關鍵戰略中的其中一項，旨在辨識、協調轉型當中包括空間利用競合、行為改變、產業轉型等不同面向之衝突與爭議，並建立社會支持體系、提高社會韌性。本文以下將以COP27公正轉型相關討論為基礎，討論其對台灣在高排碳產業轉型過程當中，公、私部門各自角色之啟示。

公部門：法制面的轉型規劃

低碳轉型的過程勢必伴隨著產業與社會經濟結構上的轉變。而在此之中有哪些「轉出」和「轉進」的產業、其各自又有哪些關鍵利害關係者與挑戰、這些挑戰又能透過何種政策工具組合減緩，皆是政府需提前統籌規劃的事項。

針對能源部門去碳化中將「轉出」的燃煤電廠以及周遭社區所將面對的除役與轉型問題，國際環境、永續與科技論壇（International Forum for Environment, Sustainability & Technology, iFOREST）公正轉型主任Sretha Banerjee認為（World Bank, 2022），應以該區域整體政治經濟通盤考量，藉由轉型契機重構社會契約、構築完善的社會基礎建設與安全網，進而降低勞工與當地社區對於關廠和經濟型態轉變的畏懼與不安全感。這意味著在除役程序開始之前便及早啟動包括土地淨化、土地利用、重新開發、正式與非正式勞工就業安置等議題在時程與詳細作業內容上的相關規劃。

以加拿大佔全國燃煤裝置容量60%的艾伯塔省（Alberta）為例（Vriens, 2018），當地省政府在2029年前將多數燃煤電廠轉為燃氣發電的目標下，以碳稅收入資助電廠轉型，並透過燃煤勞工與社區公正轉型工作小組（Task Force on Just Transition for Canadian Coal Power Workers and Communities）、燃煤勞工轉型基金等機制資助勞工在職技術訓練、就學學費補貼、轉職資源、搬遷輔助及當地社區經濟多元化等項目。

而在去年甫與美、英、法、德政府和歐盟建立會議與南非政府建立長期JETP的南非（Presidential Climate Finance Task Team and International Partners Group, 2022）擔任總統氣候變遷協調委員會（Presidential Climate Change Coordinating Commission, PCCCC）減緩部門主任的Steve Nicholls則強調（World Bank, 2022），社會對話對於該國中央層級公正轉型框架的重要性。以目前正經歷由燃煤電廠除役，轉為光電、風電與儲能場址的Komati地區為例，當地有著高達40%的失業率，對於公正轉型的詮釋也必須跳脫一般以綠色工作一對一取代原有職位的邏輯，而是透過經濟多元化一同解決燃煤電廠勞工轉行與在地失業率的問題。這些在地獨有的社經脈絡與挑戰惟有透過政府、勞工（含工會）、公民社會與企業間的有效對話方能辨識並解決。

至於能源轉型產業，非洲氣候基金會（African Climate Foundation）策略顧問Alan Wallis認為，風力發電等再生能源產業雖然仍會持續成長，但其社會利益並不會自動浮現。因此，政府應介入建立明確的法規與政策框架，方能確保受風場開發影響的勞工、社區、原住民能夠有意義地參與決策過程並受惠於開發所帶來的就業機會、在地投資等益處。全球風能協會（Global Wind Energy Council）執行長Ben Blackwell則補充提議，若政府單位能在既有風電競標機制中，將公正轉型相關考量納入評分標準，或許是短期內一個好的起始點（ILO Just Transition Pavilion, 2022）。

私部門：企業融資準則訂定

面對企業界對公正轉型一詞日趨顯著的品質管理問題，人權與企業研究所（Institute for Human Rights and Business, IHRB）執行長John Morrison認為應及早建立立基於以下四大支柱的框架暨問責機制（IPCC, 2022）：

  1. 明確辨識轉型效益與受益者
  2. 在轉型的風險防範與減緩上做到盡職調查（due diligence）
  3. 透過程序正義及其權利保障（如知情同意權、集體談判協商等）問責
  4. 確保低碳轉型為系統轉變，而並非僅以一個新的榨取式經濟模型取代另一個

以能源轉型來說，Morrison觀察到現階段整體能源部門對於社會風險與衝擊的標準相當參差不齊。雖然在供給端存在著一些社會面向的標準，但它們卻鮮少出現在包括公、私部門採購的需求端。而在融資方面，部分多邊銀行有公正轉型的原則，但其他如氣候相關財務揭露（Task Force on Climate-related Financial Disclosures, TCFD）等機制卻缺少社會風險的元素。

因此在COP27之後，Morrison建議應先勘測在能源、農業與建築環境三大部門中，在供給、需求和融資面目前各項社會標準的落差，並從之構築公正轉型的基本框架、再透過不同在地脈絡下的實例測試逐步修正，方能達成企業界對公正轉型更加一致且具實質正面效益的詮釋與作為。

COP27公正轉型論述對台灣的啟示

從此次COP27就公正轉型的討論和各國相關案例的實踐情形，可見公正轉型在整體社會面對氣候變遷政策是如此關鍵，要如何讓受到巨大衝擊且極有可能因而成為弱勢的人們在轉型過程中的傷害降到最小，實現「不遺落任何人」的台灣公正轉型的政策目標？

首先政府需要辨識出轉型過程中受影響的利害關係人，並儘早讓利害關係人了解可能帶來的衝擊與參與轉型的政策的擬定，過程中有效的社會對話非常重要。舉例而言，今（2022）年11月22日由交通部舉辦的2050淨零轉型關鍵戰略「運具電動化及無碳化」社會溝通會議（行政院環境保護署氣候公民對話平台，2022），在年底將要公布「十二項關鍵戰略」具體的行動方案之際，邀請對此長期研究的學者、環保團體、各運輸產業公會和職業工會共同討論，特別是邀請2018年政府為了改善空污和減碳宣布2035年禁售燃油機車政策，當時反彈最大的機車修理業（機車行）與機車公會參與（吳欣紜，2018），分享他們對此政策從產業界的觀察，並非不願意支持運具電動化政策，而是認為需要有完整的配套措施，如容易讓使用者維修的電動車修理業站點、電動機車零件規格標準化做為後盾，才能讓消費者願意改變行為（徐珮，2022）（廖禹婷，2022）。

政府也於過往禁售燃油機車的失敗經驗中，學習到需要進行更廣泛且有效的社會溝通，可見儘早於政策擬定前邀請利害關係人參與的重要性，不僅可以獲得不同角度的建議，更有助於後續政策的推進，而利害關係人溝通的公民參與機制應有長期、統合性的規劃，搭配充足的預算，目前公正轉型預算僅有2億元，相較於政府目前提出明年682億的淨零預算（葉卉軒，2022），僅占約0.3％，非常不足，我們認為至少要將整體氣候預算的1%做為公民參與預算，積極進行利害關係人溝通，透過先期的預算規劃1%以上用於公民參與的長期規劃與執行，才讓各主責單位有錢執行，而非只是做表面溝通，淪為過往備受批評「只說不聽」的公聽會形式敷衍（財團法人環境權保障基金會，2022）。

接下來，政策中對於受衝擊導致無法自立成為弱勢族群的人民，財務上的支持和相關轉型上的協助非常重要，以台灣石化業為例（雲林台塑六輕、高雄大社、大林浦等），高排碳產業關廠或是直接轉型為低排碳產業，對於廠內勞工和周遭社區的社會衝擊，財務來源不只是透過政府編列預算，也應將即將上路的碳定價機制（碳費、碳稅），其用途用於公正轉型，而非僅是作為補助及獎勵企業減碳，讓排碳企業「左手繳碳費，右手領補助」，例如轉型過程中對於勞工的在職技術訓練、就學學費補貼、轉職資源、搬遷輔助及當地社區經濟多元化等項目，才能讓碳定價符合公平正義原則（劉仲恩，2022），同時搭配政府現行強化社會安全網的計畫，建立支持網絡，讓淨零政策下不遺落任何人。

最後，政府須考量COP27就公正轉型的討論和各國相關案例的實踐經驗，並記取過往減碳政策未考量公正轉型所引發的爭議（如2016年彰化台化廠因生煤許可證的關廠爭議（孫窮理，2018）、台東卡大地步光電案（王子豪，2021）），注意利害關係人的溝通和公正轉型的財務來源，避免再次讓環境權、工作權、文化權等權利對立衝突，政府、環保團體、企業、勞工、原住民族等利害關係人站在對立面，甚至因而造成當地社會難以回復的撕裂，無法一同支持台灣氣候治理政策，後續將難以推動整體的淨零轉型和相關氣候政策目標，這是社會所不樂見的。

參考資料

  1. 王子豪（2021） 。〈知本溼地光電訴訟大事記〉。焦點事件網頁。2022/11/25檢索。
  2. 行政院環境保護署氣候公民對話平台（2022）。〈2050淨零轉型關鍵戰略「運具電動化及無碳化」社會溝通會議〉。2022/11/25檢索。
  3. 吳欣紜（2018）。〈2035年禁售燃油機車 李應元：為解決空污問題〉。中央通訊社網頁。2022/11/25檢索。
  4. 孫窮理（2018）。〈台化彰化廠燃煤許可爭議大事記〉。焦點事件網頁。2022/11/25檢索。
  5. 徐珮（2022）。〈公正轉型/2億元億元公正轉型預算出爐出爐，加油站員工、修車廠老闆得救了嗎？〉。經濟日報網頁。2022/11/25檢索。
  6. 財團法人環境權保障基金會（2022）。〈【聯合新聞稿】淨零路徑新篇章，社會對話要補強〉。2022/11/25檢索。
  7. 國家發展委員會（2022）。〈2050淨零路徑策略總說明.〉。2022/11/25檢索。
  8. 葉卉軒（2022）。〈政府淨零轉型 綠色預算大增〉。 經濟日報網頁。2022/11/25檢索。
  9. 廖禹婷（2022）。〈2030公車電動化、2040汽機車電動化 交通部提運具淨零關鍵戰略〉。環境資訊中心網頁。2022/11/25檢索。
  10. 劉仲恩（2022）。〈如何設計一個公平的碳費機制？〉。CSR天下網頁。2022/11/25檢索。
  11. European Commission. (2022). “Joint Statement by the Government of the Republic of Indonesia and International Partners Group members on the Indonesia Just Energy Transition Plan.” Retrieval Date: 2022/11/25.
  12. ILO Just Transition Pavilion. (2022). “Just Wind: Business, Human Rights, and Climate Action across the Wind Energy Sector.” Retrieval Date: 2022/11/25.
  13. ILO Just Transition Pavilion. (2022). “Just Wind: Business, Human Rights, and Climate Action across the Wind Energy Sector.” Retrieval Date: 2022/11/25.
  14. International Trade Union Confederation. (2022). “COP27 establishes work program on just transition with social dialogue and social protection at its heart.” Retrieval Date: 2022/11/25.
  15. IPCC. (2022). “Managing Just Transitions.” Retrieval Date: 2022/11/25.
  16. Presidential Climate Finance Task Team and International Partners Group (2022). “12-Month Update on Progress in Advancing the Just Energy Transition Partnership (JETP) .” Retrieval Date: 2022/11/25.
  17. United Nations Framework Convention on Climate Change (2022). “Decision -/CP.27 Sharm el-Sheikh Implementation Plan.” Retrieval Date: 2022/11/25.
  18. Vriens, L. (2018). “The End of Coal: Alberta’s coal phase-out. International Institute for Sustainable Development.” Retrieval Date: 2022/11/25.
  19. World Bank (2022). “Just Transition Away from Coal: A Conversation on Lessons from South Africa, Europe, and South Asia.” Retrieval Date: 2022/11/25.

關於作者

楊沛為

台灣氣候行動網絡研究員

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