臺灣應從全球盤點學習到的三堂課

臺灣應從全球盤點學習到的三堂課

文：趙家緯 台灣氣候行動網絡研究中心總監；原文 2023/12/29刊載於台大風險社會與政策研究中心電子報

2023年12月13日，在COP28大會主席Sultan Ahmed Al Jaber與聯合國氣候變化綱要公約秘書長Simon Stiell擁抱之下，參與COP28的各國談判代表，鼓掌通過阿聯酋共識（UAE Consensus)。在這史上最炎熱，同時也是化石燃料相關排碳量創下歷史新高的一年，創紀錄的高達近十萬人參與的氣候峰會，全球卻在這由油氣獲益堆疊而成的杜拜，共同承諾要擺脫（transition away）能源系統長期以來對於化石燃料的依賴，宣告化石燃料時代即將終結。

化石燃料時代的終結

在COP28為期兩週的談判過程中，各方最關注的談判重點為過往兩屆峰會未能納入決議的化石燃料汰除（phase-out）。2023年九月份公約秘書處公布的「全球盤點技術對話報告」中，多處提及「化石燃料汰除」一詞，讓這六個字可正式擺入議程之中。峰會期間，依據太平洋島國氣候行動網絡分析，總計有142個國家藉由正式發言與簽署相關宣言，支持化石燃料汰除納入大會決議（Sharma, 2023）。

談判期間，由於要求汰除化石燃料納入正式決議的支持者眾，甚至讓石油輸出國組織（OPEC）在12月6日發出緊急動員信，要求會員國應於談判過程中嚴拒任何納入化石燃料汰除的決議。

但於12月8日釋出的全球盤點談判草案中，仍將「根據最佳可及科學、IPCC的1.5度路徑以及《巴黎協定》的原則和條款，汰除化石燃料」列為全球盤點決議文的選項之中。

但在歷經兩日閉門談判後，大會主席於杜拜時間11日下午4點30分提出新的草案，該版本中在化石燃料汰除此議題上，僅提出「以公正、有序和公平的方式減少化石燃料的消費和生產，在符合科學研究結果下，在2050年之前實現淨零排放。」由於「減少」與「汰除」落差太大，且文本中並未採用任何要求各國應採取行動的字眼，因此引發各界批評。小島國家認為這個版本將是他們的死亡證明書，但另一方面產油國家代表也表示無法接受經濟上的自殺。

依據彭博新聞報導，最後兩天歐盟、美國的談判代表團，協助主席穿梭各方謀求共識。在最終談判期間，於本年度太平洋島國領袖論壇公報中出現的「擺脫能源系統中的煤炭、石油與天然氣」（transition away from coal, oil and gas in our energy system）則成了相較於「汰除」或「減少」，各方均可接受的字眼。甚至連沙烏地阿拉伯能源部長Abdulaziz bin Salman 都轉而說服中國、印度在內的發展中國家，接受此文字（Dlouhy et al., 2023）。

因此最終決議文中，使用以下文字：「以有序、公正、公平的方式，加速2030年前的轉型行動，以擺脫（transition away）能源系統所使用的化石燃料，在符合科學研究建議下，於2050 年達成淨零排放」（Transitioning away from fossil fuels in energy systems, in a just, orderly and equitable manner, accelerating action in this critical decade, so as to achieve net zero by 2050 in keeping with the science），首次讓擺脫化石燃料成為全球共識（UNFCCC, 2023）。

不可或缺的轉型條件

本次氣候峰會的能源議題討論中，除了化石燃料汰除（phase out）以外，亦就應導入（phase in）的氣候解方有豐厚的討論。因此在大會第二天時，便有歐盟領銜，最後總計有130國加入的「2030年再生能源3倍、能源效率進步幅度加倍」之宣言。而最終決議文中，亦明文納入此目標。

依據國際能源總署淨零路徑分析，從今日到2030年每年最終能源消費量每年必須減少1.1%，並將電力系統中再生能源佔比由30%提升至59%。若要達到此目標，則2030年能源密集度的進步幅度必須提升至4%，才能在全球GDP成長率在3%的水準下，達到能源消費量負成長。而於再生能源上，全球再生能源發電裝置容量需增至11,000 GW，這是目前的三倍，其中太陽光電更需增至今日的5倍以上。若可達到此目標，則可使全球煤炭、石油與天然氣年均削減幅度分別達到7.3%、2.8%、3%，2030年時的化石燃料總供給量便可較今日減少27%（IEA, 2023）。

前述短期能源轉型目標可否落實，必備條件乃是落實決議文中唯一使用汰除一詞的「汰除無效率的化石燃料補貼」（Phasing out inefficient fossil fuel subsidies that do not address energy poverty or just transitions, as soon as possible）。雖然兩年前COP26時，此呼籲便已納入格拉斯哥氣候盟約，但2022年因俄羅斯入侵烏克蘭引發能源危機，各國紛紛以補貼方式緩解能源價格飆升對民眾的影響，導致化石燃料補貼金額飆升至1.3兆美元的歷史新高，是2022年度全球碳定價收益的10倍以上。化石燃料耗用者仍獲得大量補貼下，減損了節能與再生能源投資誘因。COP28期間，荷蘭協同加拿大、哥斯大黎加、丹麥、芬蘭、西班牙等12國，發起化石燃料補貼汰除聯盟，藉由補貼金額的估算、改革政策跨國分享、國際阻礙的辨認等3項工作，加速汰除化石燃料補貼（Government of the Netherlands, 2023）。

臺灣應從全球盤點學到的三堂課

「全球盤點」乃為巴黎協議中「向上競逐」（Ratchet-Up）機制運作最重要的精神。因此COP28將前述守住1.5度的能源轉型條件納入全球盤點決議文後，更關鍵的是，各國可否於研提下一輪國家自主貢獻（National Determined Contribution, NDC）時，能有效填補減量鴻溝。

在本次全球盤點決議文中，要求各國最晚應在2025年11月COP30舉辦前9至12個月，以2035年為目標年提出新版本的NDC。

除了目標年，全球盤點決議文對於NDC在減量面向尚提出下列4點要求（UNFCCC, 2023）：

1. 會員國應設定涵蓋所有部門與溫室氣體類別的絕對減量目標。
2. 尚未提出長期低排放發展策略的會員國，應在COP29時提出，且新一版NDC所設定的目標應該與其相符。
3. 應說明新版本的NDC，如何回應此次全球盤點的成果。
4. 各國應強化準備與執行新版NDC的國內研擬程序規劃。

新版NDC的研擬時程，雖與臺灣《氣候變遷因應法》所規範的第三期階段管制目標研擬重疊，均應在未來兩年間提出，唯第三期仍僅涵蓋至2030年，與國際要求的2035年有所落差。且過往臺灣減量行動方案，並未回應NDC要求納入的資金、科技、能力建構與透明度等要素。

因此臺灣若欲具體回應此次COP28的全球盤點決議，則應從下列3點著手：

1. 將2035年NDC目標，納入第三期階段管制目標研擬過程 — 臺灣雖非聯合國會員國，但仍會自行公布NDC，為此過程均未採取公開程序，亦未與利害關係人對話。如今年年初便更新了NDC，除將2030年減量目標更新至相較於2005年減23~25％外，另依據巴黎協議要求的NDC格式，就範疇、規劃程序、公平與企圖心檢核等列表說明。唯該文件篇幅僅有11頁，且僅由環境部依據2022年3月淨零排放路徑以及關鍵戰略頒佈後的執行狀況所填寫，並不符合NDC要求竭盡最大減量努力以及經由公眾諮詢程序等原則。但依據《氣候變遷因應法》以及施行細則，要求階段管制目標訂定時，主管機關應提出溫室氣體排放趨勢推估及情境分析、衝擊評估等，並需舉行公聽會。實質內容與程序性要求，較國內過往NDC編撰過程縝密，因此環境部應整合第三期階段管制目標以及新版NDC編撰兩程序，確保臺灣新版的NDC不再僅是行政部門閉門造車。
2. 具體訂定能源效率進步目標與化石燃料削減目標 — 本次全球盤點中的能源轉型要項，將成為全球檢視新版NDC之依據。過往階段管制目標或NDC中，均會提出電力排放係數以及再生能源發展目標，但均缺乏能源效率方面的目標。為確保臺灣新版NDC研提時，可與國際對話，應立基於能源效率進步幅度加倍之原則，研提能源效率政策目標。鑑於擺脫化石燃料進程將會是2025年檢視各國新版NDC的重點，故亦需在NDC中，明文提出2035年臺灣化石燃料消費量之政策目標，特別是燃煤火力發電以及同樣耗用大量煤炭的鋼鐵業高爐的削減進程。
3. 確保落實「公正轉型」 — 本次全球盤點決議文中，有10次提及公正轉型，且公正轉型工作計畫（The work programme on just transition pathways, JTWP）亦屬本次的阿聯酋共識之一。因此於新版NDC與第三期階段管制目標研擬程序中，均應與國發會主責公正轉型關鍵戰略相互整合，以確保政府各部門行動方案均包含公正轉型措施。另外，針對整體的勞工、性別、人權等關鍵議題，亦需提出具體對策。一方面回應全球盤點決議文中提及的「鼓勵各締約國以促進性別平等、充分尊重人權、賦權青年與兒童等原則下，落實氣候政策與行動」，另一方面也方符合在氣候變遷因應法第五條中，新增加的跨世代衡平、原住民族權益、脆弱群體扶助等原則。

參考文獻：

1. Dlouhy, J., Milan L., & Ainger J. (2023). “How the World’s First Deal to Ditch Fossil Fuels Was Forged at COP28. Bloomberg.”
2. Government of the Netherlands. (2023). “Joint statement on Fossil Fuel Subsidies.”
3. IEA. (2023). World Energy Outlook 2023. Paris: OECD/IEA.
4. Sharma, S. (2023). “Mapping Fossil Fuels. Pacific Island Climate Action Network.”
5. UNFCCC. (2023). “Outcome of the first global stocktake. CMA.5.”