誠信至上：地方氣候行動反漂綠指南

誠信至上：地方氣候行動反漂綠指南

文：陳禹嫺（台灣氣候行動網絡研究中心研究助理）/原文刊登於環境資訊中心

國際碳揭露計畫（Carbon Disclosure Project，CDP）2023年的城市評比中，台灣僅有桃園市獲得A級，不僅少於2022年的三座、最高紀錄的2019年六座，還是2018年開始有城市評比以來最少的一次。

全球向淨零競逐的試驗中，各地考生陸續加入，更嚴謹的規則和防弊措施也應運而生 — — 為免氣候行動淪為漂綠，就需要科學為基礎、誠信透明的目標訂定及行動標準來守門。聯合國氣候大會（COP28）的地方氣候行動峰會上，全球市長氣候與能源盟約（GCoM）和世界資源研究所（WRI）發表了《誠信至上：地方政府報告》（The Integrity Matters for Cities, States, and Regions report），意在為地方政府提供建議，以確保其淨零排放承諾具有可信度、問責制和透明度。

這份報告立基於COP27上，由聯合國反漂綠高階專家小組發布的反漂綠旗艦報告《誠信至上：非政府行動者的淨零承諾》（Integrity Matters: Net Zero Commitments by Businesses, Financial Institutions, Cities, and Regions report），該報告提供十項建議，內容包含目標訂定、成效計算與揭露等，要求企業、金融機構、城市訂定與淨零排放路徑一致的長期與中短期目標。

作為此報告的延續，以及COP28對地方氣候行動的強調，《誠信至上：地方政府報告》聚焦城市、州和地區在向淨零競逐的重要性和機會，同時考慮各地知識、資源及能力差異，提供加速地方政府協調、展開行動之細節。與既有十項建議互相對應，這本城市反漂綠報告分為五個部分：邁向淨零（Towards Net Zero） 、設定淨零目標（Setting Net Zero Targets）、規劃行動（Planning for action）、揭露報告（Reporting）、協作與夥伴關係（Collaborations and Partnerships）。

一、邁向淨零（Towards Net Zero）

首先，一座城市或地區要被認可為「與淨零相符」，必須[1]滿足此處定義的所有標準，即：

1. 其在2050年或更早達成淨零排放的路徑是透過穩健、公開透明的方法制定，這個方法必須與1.5°C升溫限制一致、符合最新的科學標準。
2. 淨零排放目標與路徑為行政決策機構（市長、市議會、州長等）正式認可採用。
3. 採取公開的氣候行動計畫，並在其中定義能支持淨零的策略和行動。
4. 透過以公開數據為基礎的公開報告揭露進展，例如達到或超出中期目標。
5. 倡導與各國政府及非國家行為者合作，以實現其全部減緩潛力。

而在以下情況，才能被「確認為淨零」：

1. 已實現了長期淨零目標，並透過基於公開數據的公開報告證明。
2. 若有任何殘餘排放，應單獨列出，並有明確理由說明為何無法被減少。

同時，若一地宣稱達到淨零，必須經獨立可信第三方確信，若有能力，宣稱符合淨零路徑者也應當如此。

二、設定淨零目標（Setting Net Zero Targets）

在明確認知何為「淨零」後，才能訂定目標，並以之確立氣候行動所需的規模和速度。

1. 已有做出淨零承諾的城市和地區，必須在一年內提出具體目標。
2. 必須制定五年或更短的短期絕對減排目標，並同樣的，要與在1.5°C升幅限制、及最新的科學標準對齊。有能力的國家應依部門、子業別等細項分解目標。
3. 對城市而言，目標必須包括來自固定排放源（建築物和設施）和交通的所有範疇一、範疇二溫室氣體排放，以及來自廢棄物的範疇一、範疇三排放，若可能，也應當納入來自土地利用變遷AFOLU和工業製程IPPU的範疇一排放。

本節也特別針對碳權（Carbon Credits）制度說明，城市與地區必須優先考慮其行政區內的緊急及深度減量，不能透過購買行政區外的碳權作為自身減排成果。而選擇使用碳權者，則必須確保碳權符合下列要求：

• 使用具有最高環境誠信、可信賴的標準制定機構所認可的信用，並追蹤專案計劃所在地區的社會與經濟成果。
• 透明的揭露所有交易，並確保相關聲明易於理解、具一致性並可驗證。
• 透明的報告與碳權額相關的減緩是否可以計入國家自定貢獻（NDC）。

三、規劃行動（Planning for action）

沒有計畫，目標就沒有可信度。所有城市和地區的計畫都必須符合以下原則：

1. 以社區參與及諮商為基礎、以持續參與為準則，特別是要與邊緣群體、勞工、及第一線社區接觸，以確保地方首長能吸引廣泛的在地利害關係人參與，加強行動的包容性與利益分配的公平性，進而建立廣泛的支持，推進有效行動。
2. 包含對現有和未來條件的評估，包括基線排放、長期排放路徑、問責措施、氣候風險和社會經濟優先事項等。
3. 綜合考慮減緩及調適，以及其他社會經濟及環境的優先順序與相互依賴性，從而增加政治支持，最大限度地提高行動的可行性、降低投資風險。
4. 概述其治理安排、權力和能力、行動障礙，並盤點需要參與的合作夥伴。
5. 氣候行動計畫必須至少每十年更新一次（建議至少每五年更新一次）。

本節還包括兩個關鍵主題 — — 「逐步淘汰化石燃料」，及「重視人與自然」。報告直指所有氣候行動的基底都該是淘汰化石燃料，為加速此轉型，城市必須停止擴大或繼續化石燃料探勘及基於化石燃料的能源系統；OECD國家在2030年前、其餘國家在2040年前關閉所有燃煤電廠；並在2050 年前停止其行政區內的所有石油和天然氣生產。如果營運許可超出其管轄權，則城市應與彼此、國家當局、和非國家行為者合作，透過政策、公共財政、就業再培訓等計畫，退役既有、阻止新建化石燃料基礎設施。

更進一步，也應當採取一切可能措施從化石燃料產業撤資、增加氣候解決方案的融資，並呼籲退休基金、私人金融機構、各層級政府等採取類似行動。

在人與自然的部分，有大量土地使用排放的城市和地區必須在2030年前採取避免剩餘自然生態系統轉變的行動。所有城市和地區也應當阻止無計畫、無管理的城市擴張，特別是那些發生在易受氣候風險的地區和高生產力農田的情況；而必須透過更有效率、集約式的土地利用來保護、恢復自然生態系統。

四、揭露報告（Reporting）

接著，監測、評估及報告系統就是了解和傳達目標與進展的關鍵，除了慶祝進展、承認挑戰，也能使利害關係人更願意參與，並信任與支持氣候行動，乃至為其投資。因此，城市和地區

1. 必須監督、評估計畫進展，並使用公開數據公開報告進度。
2. 必須至少每兩年報告一次（建議每年報告一次）減少溫室氣體排放、加強氣候調適能力的目標和計畫的進展。
3. 必須以標準化、開放格式報告，並揭露至可匯入UNFCCC全球氣候行動網站的公共平台進行報告。

五、協作與夥伴關係（Collaborations and Partnerships）

就算已具備上述種種條件，許多目標的達成仍取決於城市直接控制範圍外的行動和融資，因此，城市和地區需要靠軟實力和影響力來解鎖這些減排潛力，此即協作和夥伴關係的重要性。

1. 城市與地區應概述他們與需要與哪些利害關係人（如企業、其他層級政府、學界、民間社會等）合作，採取哪些行動（具體政策和法規），將其納入行動計畫和年度揭露報告。若力所能及，也應具體說明所列行動到位的可能減排量。
2. 此外，城市應積極與其他各級政府（特別是國家政府）就實現淨零排放所需的政策、法規、財政、技術援助、能力建構、及數據進行接觸。

從各國中央政府的角度來看，則應積極將地方納入國家氣候策略的設計與審查，為其提供政策、法規、財政與技術援助，並提供排放數據與關鍵績效指標，以長期評估、追蹤及管理排放。

在資金的獲取上，報告也提及各國政府和開發銀行需要有更強的財政和技術援助機制，除了使城市能夠實施取得國內外融資、透過綠色債券或直接第三方投資建構氣候解決方案，也要能促進地方層級的公正轉型，例如優先考慮易受氣候變遷影響的社區，建構綠色工作就業途徑與技能發展。

各式淨零倡議和聯盟也有重要的支持角色，他們必須建立標準和問責機制：

• 確保有透明的流程來剔除不履行承諾的簽署方，但在此前需確保與這些成員的有效接觸和支持。
• 與政策和標準制定者合作，調整和實施標準化報告，以確保所涵蓋的排放數據的分類和可比性，並且是可公開檢閱的。
• 建立接收和審查公眾投訴和成員違規行為的流程。
• 確保其治理避免利益衝突，以免損害對其履約能力的看法。
• 確保其治理具有地理和機構多樣性（包括獨立專家）。

報告在各節都提供了案例，以南澳（South Australia）為例，該州訂在2030年實現100% 再生能源發電。2007年，該州再生能源產量僅為1% ，在過去15年的時間裡成功地提高到68%。

作為曾經的汽車製造中心，南澳在2016年關閉了最後一台燃煤發電機組，且目前約 40% 的家庭擁有屋頂光電。現在，他們用能源轉型來推動創新、重新培訓工人，為當地社區創造綠色就業機會。 並在轉型過程中，致力於確保能源的可負擔性、公平性，防止因成本增加而對社區產生不利影響。舉例而言，州政府與特斯拉（Tesla）和Energy Locals合作，在能源成本高的時期提供特別關稅；支持安裝光電系統和特斯拉家用電池，作為特斯拉虛擬發電廠（SA VPP）的一部分。 此經驗體現州政府如何與跨國公司合作，成功試驗新技術，同時使社區中的弱勢成員受益。

儘管各國能力與特徵不盡相同，但此報告仍為各地地方政府提供了一個共同起點，在制定目標和執行策略前後，有可依循的基礎架構和原則。正修訂淨零自治條例的台灣縣市政府，除了透過此報告檢視氣候目標和行動是否鏈結國際標準，在能源轉型推動聯盟去年11月發布的《淨零轉型，地方共行－給臺灣縣市政府的淨零政策建議書》中，也能更依據台灣脈絡，認知可能的挑戰與潛力，並瞄準最具企圖心的氣候目標，展開行動。

註釋

[1] 在報告原文中，使用不同字詞來區別對不同能力的政府的建議：“shall, must”來表示此為基本「要求」，本文中使用「必須」；而“should”表示「建議」而非強制要求，本文中使用「應當、應」。

完整報告

Global Covenant of Mayors for Climate & Energy (GCoM) and WRI Ross Center for Sustainable Cities. (2023). Integrity Matters for Cities, States, and Regions.