【投書】讓公正轉型在台灣實現──台灣淨零關鍵戰略評析

2023/5/4

文 / 楊沛為（台灣氣候行動網絡研究助理）

2017年，為改善空氣品質、完善空氣汙染防制的推動，行政院在時任院長賴清德的指示下，通過「空氣汙染防制行動方案」，其中針對移動汙染源，訂定了2035年禁售燃油機車、2040年禁售燃油汽車的政策期程。

然而，此舉隨即引起燃油車產業利害關係者的反彈，認為「消滅燃油車產業」將對傳統車行、零件生產業等百萬從業人員的生計與工作權帶來顯著衝擊。不到2年，繼任的蘇貞昌院長即於2019年撤銷該目標、確立了「油電併行發展」的政策路線。

這些實例一再顯示，社會採納新科技的轉型過程，是一項亟須多向對話與協作的社會工程。在淨零目標下採取各種大規模轉變的同時，要如何將這些變動的社會經濟衝擊最小化，甚至透過氣候行動扶持既有的弱勢族群、縮小社會不平等，是能否落實淨零目標的關鍵。

也正因如此，行政院去年（2022）年底公布的「台灣2050淨零轉型12項關鍵戰略」和立法院於今年（2023）1月所修正通過的《氣候變遷因應法》（簡稱《氣候法》）當中，皆特別納入「公正轉型」相關內容，試圖透過較具系統性的利害關係者與潛在社會經濟衝擊辨識和公民參與機制，確保所有為達到2050年淨零排放目標的政策與措施「不遺落任何人」、或再形成對社會經濟弱勢族群的負面影響與負擔。

但「公正轉型」究竟為何？其所衍生的政策又該長什麼樣子？它們真的能確保過去「不公正」的轉型經驗不再重演嗎？如何確保「公正轉型」這四個字，和以其為名所制定與執行的措施，不會只是在學術與政策圈流傳的專有名詞或政治口號，而是真正地回應到受淨零轉型衝擊的社區、產業、族群所需的支持與資源？

台灣當前公正轉型推動架構：何謂公正？對誰公正？

對外的民間參與則有「公正轉型委員會」和公眾諮商兩大機制。每兩年為一屆的獨立公正轉型委員會，將由國發會召集11項戰略主責機關與民間代表共同組成，針對政府公正轉型在勞工就業、產業輔導、區域發展、民生課題和資訊公開五大面向的相關計畫與措施，提出改善建議。而公眾諮商則將由國發會與相關中央部會、地方政府和民間團體，共同辦理一年目標25場的座談會與公聽會，目的在廣泛聽取受衝擊對象之意見、確保政府公正轉型對策能夠符合社會期待。

從以上規畫可看出，有別於傳統失業救濟等勞工救濟補償措施，公正轉型所涵蓋的範疇不僅僅是事後補償，而是強調要從前置作業、透過與各方利害關係者不斷地對話，研擬更為多樣化且完整的政策措施，來因應不同族群所面對的挑戰。這也與目前國際上蔚為主流、近年來透過多個國際工會組織與國際勞工組織（International Labor Organization, ILO）在聯合國氣候峰會上凝聚的論述相符：除損害填補外，亦著重於轉型包括增加就業機會等效益與利益共享。

然而接下來，這些以「公正轉型」為名的政策措施，是否真能建立更為完整的支持體系、協助受影響族群因應轉型衝擊，而不淪為政府部會為順應國際趨勢而將舊酒裝入的新瓶，仍是一大挑戰。

以目前匡列的公正轉型預算來說，《氣候法》通過後將徵收碳費，而其收入用途包括納入公正轉型相關工作事項，各淨零主責部會亦有匡列2023～2030年間共338.29億元的預算以支應公正轉型。但是，後者這筆經費多為既有預算的延續提報（如農委會在自然碳匯戰略中，將原住民保留地禁伐補償也納入公正轉型事項之一），而尚未見因應公正轉型推動需求而增加之預算項目。

又，雖然不能否認物質上的補償金、經濟發展或工作機會等措施在推動公正轉型中的潛在角色，但它們也不盡然能對應到各地區受衝擊者對於公正轉型的想像。以經濟部在「風電與光電」的淨零關鍵戰略中所列舉的「離岸風電漁業補償」等損害填補機制為例，該機制自2016年公布以來，便已在補償對象的認定方式、其計算依據的漁業統計年報的準確性、補償金與漁民收入之間的差距等面向受到在地漁民的質疑、衍生出諸多爭議。這樣的案例凸顯的是，即便補償金、經濟誘因或甚至工作機會等公正轉型相關的要素存在，若未充分瞭解受衝擊族群所需，整體轉型經驗也不見得能以「公正」形容。

作為公正轉型戰略的主責單位，國發會應參酌國際先例與國內經驗，辨識出首當淨零轉型各種轉變衝擊的對象、研擬出符合台灣脈絡的公正轉型定義與原則，提供各部會在思考其轉型衝擊對策的指引。

社會對話：和誰對話？如何對話？南非經驗的啟示

要發展出因地制宜、符合在地利害關係者需求的公正轉型措施，需要足夠開放、對等且完善的社會對話機制──這也是國際上五花八門的公正轉型定義與詮釋中，「社會對話」幾乎是他們的最大公約數的原因。

但社會對話如何進行、誰可以參與對話、由誰決定誰可以參與對話、對話內容和宗旨為何？都是在推動過程中必須闡明，方能發揮預期效益的重點。反之，若社會對話會議流於形式而對決策過程無實質影響力、或是僅以單向的說明為旨，則極可能引發更多爭議。

目前，國發會規劃將於2023、2024年與其他部會、地方政府和民間團體合辦各約25場的公聽會與座談會，並將這些會議之「建議獲參採項數至少11項」列為績效指標。至於這些社會溝通會議的對象與議程該如何規劃，才能使其發揮最大效益，或可參考南非「總統氣候變遷協調委員會」（Presidential Climate Change Coordinating Commission, PCC）委託當地永續投資顧問公司OneWorld，在2021年末至2022年中舉辦地方工作坊的模式。

在選定南非各地後，PCC會議引導團隊接續進行了實地探訪與考察。在拜訪地方政府、公民團體、教育界、業界代表等利害關係者，對當地脈絡與挑戰有一定程度掌握後，再邀集脆弱或受衝擊的族群和社會夥伴參與工作坊或南非傳統形式的社區會議（Imbizos），共同勾勒出該地區面對經濟與產業轉型，所需要的資源以及公正轉型的必須要素。

在匯集這些地方觀點後，PCC又於2022年5月舉辦了全國性的多方利害關係者會議，共有超過300多名政府、企業、勞工團體、學術圈和公民社會的代表參與，聆聽各方對公正轉型框架設計之回饋、凝聚其中共識，最後於6月正式發布公正轉型框架（Just Transition Framework）的文本。

像是在南非燃煤重鎮穆普馬蘭加省（Mpumalanga），將受到國營燃煤電廠關廠影響的居民，就屢屢在溝通會議中提出：技能升級、再訓練資源是其能否受惠於綠色工作機會成長的關鍵。這也讓南非政府於公正轉型框架和公正能源轉型投資計畫（Just Energy Transition Investment Plan, JET-IP）中，做出2023～2027年間投入56億南非鍰（約新台幣93億元）協助燃煤業勞工技職訓練與臨時薪資補貼的承諾。不過，溝通會議辦理結束至今，南非政府因對於相關計畫內容與時程尚未有明確規劃，而造成該省居民與勞工對未來生計的焦慮，也凸顯出政府在對話後實際落實承諾對於整體轉型計畫公信力的關鍵性。

對應到台灣，今年度這25場的社會溝通會議，或許就能在淨零關鍵戰略中將首受衝擊的區域優先舉辦。這些地區應依照淨零轉型「轉出」與「轉進」的各產業與各項發展的社會經濟衝擊辨識。如長期與石化產業共存的雲林麥寮、高雄大社、大林浦等屬前者；後者則包括離岸風電開發在彰化、雲林、苗栗、澎湖等地所影響的漁民，以及發展氫能、碳封存、地熱開發、自然碳匯潛在場址的在地社區等。這些地區及產業所涉及的利害關係者──從價值鏈上下的勞工、非典型勞工到周遭居民、農漁民、地主、公民團體、企業等──都面臨著不同的挑戰，所需的資源也難以既有政策工具概括。在許多情況下，勞工與環境團體、或甚至正式勞工與非典型勞工等不同族群之間的訴求都可能存在著繁複的競合或矛盾關係。

若能將這一年25場社會溝通會議的多數場次分散在這些公正轉型重點地區，聚集當地不同性質的利害關係者，透過開放且多向的對話聚焦討論各自在淨零轉型中的疑慮與需求、勾勒出該地區公正轉型的必須要素，將會是政府在建立公正轉型方法學、盤點優先議題以及研擬因應措施的重要根據。

社會對話的用意，不應是說服大眾接受政府的政策方針，而應是將決策過程開放給實際面對轉型影響的民眾參與的平台。雖然各場次的議程、討論形式、場次間的延續性都還需要更細緻的設計，但筆者認為這樣的方式對於政府推動公正轉型的社會公信力和政策的說服力，將較過往單向說明性質的公聽會有效。

房間裡的大象：高排碳產業轉型的衝擊與契機？

淨零轉型勢必會帶來整體經濟與產業結構的轉變，而如何減緩這些轉變對於勞工就業安全、生計、在地社區經濟等方面的衝擊，正是國際在氣候行動的脈絡下，討論公正轉型的重點。不過，綜觀台灣目前各項淨零戰略的公正轉型對策，尚未有較完整、尤其針對高排碳產業轉型的社會經濟衝擊評估與對應之政策規畫。

不論石化業未來是直接關廠或升級轉型、燃煤機組接續退役，對於廠內勞工和周圍社區的影響都需要更詳盡的掌握與規畫，而非單以勞工再訓練或就業輔助即可解決。除了盤點取代這些高排碳產業的職位將需要的知識技能，提供給受衝擊勞工相應資源外，面對到勞工與工會對薪資水準的顧慮、受影響家戶潛在的搬遷需求、在地社區的經濟多元化等議題，勞動部與其他相關單位都應納入考量。

最先提出「公正轉型」一詞的美國「石油、化工、原子業工會」（OCAW）領導人Tony Mazzocchi，在1990年代初期面對高汙染產業轉型時，就在〈勞工超級基金〉（Superfund for Workers）一文中提出警示，認為再訓練計畫可能會把迫於轉行的勞工，侷限在勉強維持生計的低薪工作，也因此認為政府應建構包括維持全額薪資與福利的保證、技職學校與大專院校進修學費津貼、搬遷援助等更為全面的支持體系。

當前各國政策案例則有歐盟公正轉型機制的投資指引，其涵蓋了社會住宅和護理設施等社會基礎建設。而ILO在今年1月公布的公正轉型政策摘要中，也特別強調諸如失業保障、健保系統、退休金制度、現金或實物給付、公部門就業計畫等社會保護機制，在落實公正轉型中可扮演的角色。

另外，在這些高排碳產業長期使其產業鏈勞工與周圍民眾暴露於各種公共衛生與健康風險的情況下，淨零轉型和此脈絡下所發展出的公正轉型政策，亦應從對健康與安全有害的產業、科技、製程中「轉出」，同時確保以淨零為名而「轉進」的新產業和經濟模式不會使所在社區、勞工帶來同樣或更糟的健康影響。

若能透過與空氣汙染、職業安全與健康等既有議題的連結，闡明轉型的正面效益，也能夠提升氣候行動與政策的社會接受度。而對於氫能、前瞻能源、碳捕捉使用與封存等潛在健康效益與衝擊尚不明確的新興科技來說，具備完善的公衛研究與該資訊的透明度將是未來在選址、開發、規模化的過程中，減少不信任並預防爭議的關鍵。