COP28首創「地方氣候行動峰會」，呼籲全球在地行動
文： 陳禹嫺；原文2023/12/08 刊載於ESG遠見
第28屆聯合國氣候變遷大會（COP28）今年在阿拉伯聯合大公國的杜拜召開。除了檢視巴黎協定以來全球進度的首次全球盤點（Global StockTake, GST）、損失與損害基金的確立，亮點還有「COP28地方氣候行動峰會（Local Climate Action Summit）」，是COP首次將針對城市、地區領導人的活動直接納入官方會議計畫，強調在沸騰時代，不只要放眼全球，更要在地行動。
COP會議中的地方角色與進展
地方氣候行動峰會在12／1～12／2登場，由COP28主席國和彭博慈善基金會（Bloomberg Philanthropies）主辦，邀集各地國家及次國家層級（sub-national）的氣候領袖與會，以多層次治理、氣候融資、地方氣候行動策略為議程展開討論，也凸顯州、城市、區域等地方政府將在氣候進展中的挺身而進，翻轉過往以國家為主體、由上而下的氣候治理方式，創造嶄新的治理樣態與轉型可能。
其實地方行為者在此前也並非只是配角。在巴黎協定簽訂的2015年，COP21大會上就有地方領導人氣候峰會，當時有6000多個城市共通簽署了《市長協定（the Compact of Mayors）》，承諾積極應對氣候變遷、57個州和區域透過Under2 Coalition承諾在2050年減少80%的排放。
隔年， Global Covenant of Mayors for Climate & Energy （GCoM） 成立，旨在協助城市建立氣候承諾、策略、行動、追蹤及揭露。此後尚有2018年的ICLEI Talanoa Dialogues，首次有各國政府與非締約方利害關係人正式會面；2020年啟動的City Climate Finance Gap Fund，為城市的低碳轉型與氣候調適計畫提供早期支援；2021年COP26前的Cities Race to Zero campaign，有逾千個城市加入；2022年COP27上則有以都市化與氣候變遷為題的首個部長級會議；直至今年由COP主辦的地方氣候行動峰會，地方政府扮演的角色越趨重要。
若從數字來看進展，如今GCoM簽署方已達到13000個地方政府，涵蓋全球人口13%以上，其中近八成已經採取具體減排行動。而Under2 Coalition也有超過170個成員，各自較基準年平均減少了16%的排放量 — — 就算各國政府無法兌現其氣候承諾，這些地方政府設定的目標也會在2050年前每年減少全球排放量約7GtCO2e。
地方行動的困境
儘管如此，地方在推動氣候行動仍面臨不少阻力：許多城市訂定了更有企圖心的目標，但與國家的氣候目標對接不上，無法確定中央與地方路徑是否相符，也導致沒有來自中央充足穩定的資源。
再者，基礎建設改革與都市計畫環環相扣，動輒需要巨大的金流與龐雜的規劃，地方必須確保有相應的行政資源。並且，雖有不少地區試點計畫看似成功，但如何複製應用到他處、規模化的可行性猶未可知。而這一切資源及知識的取得、目標與策略的訂定，都需要跨層級的垂直溝通，和在地民眾、草根組織、企業的橫向串連。
地方氣候行動投資不足、障礙有餘
國際間與國家內對地方的投資，是解決上述阻力的根源之一，也是地方氣候行動峰會的討論焦點。Cities Climate Finance Leadership Alliance（CCFLA）釋出的報告指出，就多邊開發銀行 （Multilateral Development Banks, MDBs）在2015年至2022年期間資助中低收入國家的的815個城市氣候相關專案來看，融資總額為620億美元，僅佔其氣候相關投資總額的21%。
中東、北非等位於氣候衝擊第一線的脆弱城市，又因其信用風險和資本市場限制，獲得的城市氣候融資份額特別低。然而根據估計，到2030年，全球城市每年將需要4.5–5.4兆美元，目前城市僅獲得所需氣候融資的1% — — 投資額與目標間仍有巨大的融資落差。
地方氣候行動峰會開幕式上，菲律賓Makati市長Abigail Binay就建議MDBs考量小型城市計畫，因其相對的資金風險也較小；此外，由於被投資國通常更易受通膨衝擊，MDBs應認知到貨幣升貶造成的債務差距，並考慮如貸款以當地貨幣計價的解決方案。
當然，地方氣候融資不只是MDBs的任務，今年在COP28首日就通過的損失與損害基金也應有責任。哥倫比亞Bogotá的市長Claudia López就提及，損失與損害基金既已確立， 就要設定條件與規範，以確保資金能夠確實、直接的進入地方政府，避免官僚體系的繁文縟節、及因政治因素困於從國家到地方的過程。
針對地方與城市層級的損失與損害，C40 Cities在峰會期間也發佈了城市如何應對損失與損害的報告。
該報告針對城市、各國政府、多邊開發銀行、國際基金、組織和捐助者提出了十項建議，包括將針對特定城市的損失及損害資金納入國家預算和政策制定、讓地方首長參與資金及技術援助的多邊程序、直接投資地方政府以強化其應對能力、強化在地化數據和災害風險分析、及擴大城市間合作等。
而城市自身也不能坐以待斃，報告指出城市能積極扮演角色的五大領域：預防及準備氣候風險、氣候危機發生時確保能為最需要的人提供及時服務、運用對當地的知識及和社區的連結，產出損失與損害的經濟和非經濟數據、加強城市間合作，促進知識共享、最後，透過城市外交和宣傳影響國家和多邊討論。
中央地方協作治理，才能在氣候戰役中獲勝
上述討論不斷強調資金的重要性，不過要讓這些金流能夠運作，就需要多層次協作與治理。同樣在本次地方氣候行動峰會期間，COP28主席宣佈了一項新的聯盟，將為此奠定基石：Coalition for High Ambition Multilevel Partnerships（CHAMP）。
CHAMP旨在推動國家和國家以下各級政府（城市、鎮、州和地區）在規劃、融資和執行氣候行動上有更大的參與程度，將現有措施對齊國家目標、賦能地方，以為制定和實行下一輪國家自訂貢獻（NDC）做準備。這項倡議強調了次國家行為者的氣候領導力及資源需求，並對以下六項條款做出承諾：
一、向地方行為者諮詢與協商
二、與各級地方行為者合作
三、與地方各級合作制定 2025 年NDC
四、確保 2025 年的NDC投資計畫包括地方行動
五、對其進度展開自願國家審查（Voluntary National Reviews）
六、在 COP29 和 COP30 之前舉行高階政治對話
這項倡議截至目前已獲得64個國家政府的認可，承諾積極與地方展開合作，並有近4.7億美元將動員於城市氣候行動。
峰會之初，Bloomberg Philanthropies對各國與會者提出呼籲，包括正式肯認地方及區域領導人在國家氣候行動中之貢獻、為在地氣候行動提供公部門與私部門的融資方案、國際金融機構有所改革，以確保氣候資金確實到達地方政府、並應建立地方氣候領袖可交流對話的正式論壇。
在此次的議程與討論中也反覆強調地方行為者的重要性，以及所需的多層次協作和相應資金 — — 這些努力不只是要解決現階段的挑戰，更是要應對未來的極端情境；而如同哥倫比亞Bogotá的López市長所說：「集中式的權力和解方已經過時，有社會責任感、具政治可靠度、並實際有能力（socially responsible, politically countable, and physically capable）的地方政府才是氣候行動成功的關鍵。」
