G20峰會將登場，占全球80%碳排的20國集團，零碳政策及格嗎？能帶人類追上淨零進度？

G20峰會將登場，占全球80%碳排的20國集團，零碳政策及格嗎？能帶人類追上淨零進度？

文：陳禹嫺／台灣氣候行動網絡研究助理

原文2023–09–08刊載於CSR@天下

G20（20大工業國）由G7（7國集團）、金磚五國（BRICS）、歐盟及墨西哥、阿根廷、土耳其、沙烏地阿拉伯、韓國、印尼、澳洲組成，20國合計人口數佔全球2/3、GDP佔全球85%，溫室氣體排放量更佔全球總量的80%。2023年的G20峰會即將在印度登場，但俄羅斯總統普丁與中國國家主席習近平都缺席峰會，對全球淨零進度會造成什麼影響？這些國家的零碳政策合格嗎？

2023年的G20領袖峰會9/9–9/10將於印度新德里舉行，隨之而來還有11月底在杜拜登場的COP28。

儘管此時G20各國的能源部長正力求達成共識，但面對目前看來不夠積極的能源目標，COP28輪值主席和UNFCCC（聯合國氣候變化綱要公約）在7/27對G20發表聯合聲明，籲G20成員國展現充分的氣候領導力。

在談判結果出爐前，讀者不妨透過彭博新能源財經（BNEF）在5月發表的2023年G20零碳政策計分板（G20 Zero-Carbon Policy Scoreboard），檢視各國各部門的進展。

G20零碳政策計分板計什麼？如何算？

今（2023）年為BNEF第三年發布這份報告，首度納入農業部門，因此涵蓋了G20國家在7個部門的政策進展：電力、運輸、建築、工業、農業、循環經濟、燃料和CCUS。

各個部門根據100多個指標進行滿分為100%的評分，以評估政府為減排而實施的計畫、其可靠程度及是否確實推動改變。這些指標可分為三類：存在性（佔32%）、穩健性（佔44%）、有效性（佔24%）。

存在性即為「是否存在該類政策」，側重檢視每個部門實施了哪些類型的政策，根據政策類型的複雜度與嚴格程度，賦予不同權重 — — 具強制性的棍子政策，權重大於提供金錢誘因的胡蘿蔔政策。

然而僅推出政策並不代表足以推動轉型，該些計畫的推動流程與變革必須經過妥善設計並公開透明；同時，目標及法規要足夠嚴格、但避免不切實際；政府也要透過政策組合來支持市場發展技術及其他解決方案 — — 這些都是「穩健性」衡量的內容。「有效性」指標則定量評估政策效果，如再生能源發電量、電動車銷售量、城市固體廢棄物量等。

至於七個部門的比重，則根據該部門佔該國受評估範圍的溫室氣體排放總量比例（不含土地使用與森林）予以加權，如下圖一所示。

評分總覽

總體而言，有17個國家在本次記分板中獲得持平或更高的分數，而各國的平均得分為54%，較2022年高出2分。

BNEF全球政策主管Victoria Cuming表示：「雖然能源危機沒有導致氣候政策普遍倒退，但仍沒有一個G20集團國家有足夠的低碳政策以實現《巴黎協定》的目標。」

此外，G20中的OECD國家得分（64%）與非OECD國家得分（36%）相較，除了顯示令人擔憂的排放差距擴大（較去年增加2%），也代表非OECD國家中存在碳足跡快速成長的大型新興經濟體，這些國家在2015–2019年間增加了5.4%的排放量。

細看各國分數（圖二），前4名與去年組成相同。德國以電力、建築及工業去碳政策的優勢位居榜首。法國居第二，在循環經濟、農業政策框架及交通運輸都在G20中得分最高。義大利則取代英國升至第三位。

此四國因一系列「棍子政策」脫穎而出，包括逐步淘汰用於電力和建築供暖的化石燃料、禁止內燃機車輛、要求包裝使用回收材料、限制農業中氮肥的使用、及更嚴格的建築能效標準等。

胡蘿蔔政策也不少，包括德法兩國一直都有電動車購買補貼，2022年，德國銷售的汽車中，近1/3配有插頭，而法國的純電動汽車（BEV）和插電式混合動力車（PHEV）的銷量總計佔 22%。

低碳燃料也有對應的資金支持，此四國不僅對綠氫提供了大量資金及新的碳價差合約計畫，歐盟在應對俄羅斯天然氣進口減少的計畫中，也涵蓋了生物燃料及生物甲烷的目標與財政刺激措施。

儘管如此，他們仍需加速再生能源計畫審核及併網，尤其法國和義大利的再生能源市場遭受能源危機延誤，裝置水準落後全球平均水平。農業減排方面也較少進展，雖然義大利、德國、法國為歐盟共同農業政策（EU Common Agricultural Policy）提撥了部分資金，然其對應措施對改善環境幫助有限。

分數第二高的組別則為美國、日本、南韓、加拿大、中國。

美國的總體排名上升了四名，主要歸功於《降低通膨法案》（IRA），為再生能源、電動車和低碳技術提供了超過 3,700億美元的直接支持，並擴大對風光電的稅收抵免、引入對儲能和能效提升的支持，提高了美國在電力和建築領域的得分。農業和永續金融面向則有待加強：儘管IRA對農業減碳科技挹注了數十億美元，卻缺少對不永續措施的明確罰則。美國證交所提出要求公司及投資者揭露其ESG，不過仍有28個州頒布了反ESG相關政策。

排名第六的日本得分增幅最大的是清潔能源：政府強化了對儲能和企業購電協議的支持，也發布了更新的CCUS戰略，但仍缺乏將該解決方案商業化的具體支持措施。此外，日本最特別之處在於制定了綠色糧食系統策略，在農藥和化肥使用、有機農業和減少食物浪費等方面劃定了企圖心十足的目標。韓國因其加大對電動汽車及充電基礎設施的投資獲得第七；加拿大的得分來源則是低碳燃料和CCUS的發展；中國是非OECD國家中得分最高者，仍是再生能源與電動車巨頭，但在循環經濟政策和低碳燃料上表現不佳。

第三組國家為澳洲、南非、印度、墨西哥、巴西。澳洲排名上升至第十，其政府對再生能源的支持較弱，但對儲能電池和電動車銷售的激勵措施有所增加。南非在電力脫碳方面取得進展，但面臨再生能源拍賣和電網容量之挑戰。印度最強政策同樣是電力部門，不過其在國內太陽能製造方面一直受到阻礙。巴西則變化甚微，生物燃料產量下降，且缺乏電力部門以外的政策支持。

排名最後的國家為阿根廷、印尼、土耳其、沙烏地阿拉伯、俄羅斯。此四國家除俄羅斯外，皆在電力部門得分最高。然而由於政治和經濟危機、政策變化、電網限制等因素，再生能源建置一直與目標不一致。 且這些國家都沒有設定煤炭淘汰目標，印尼和土耳其等國家甚至制定了新的燃煤發電計劃。

電力部門之外，這些國家的低碳政策實施也都受到限制。 阿根廷和印尼在生物燃料混合上的實際進展有落差，而俄羅斯和土耳其對綠氫缺乏具體支持。 阿根廷在其《農業和氣候變遷行動計劃》中制定了高目標，但更著重調適而非減緩，且依賴已開發國家的資金。 俄羅斯和土耳其在循環經濟政策得分較高，但合規性和執行力薄弱。這些國家也僅回收一小部分城市固體廢物，且垃圾填埋稅較低，甚或不徵收。總體而言，這1/4國家的低碳政策格局各不相同，實現氣候目標之路充滿挑戰。

跨部門政策評點

一、氣候談判

在埃及夏姆錫克舉行的COP27並未完全走向「共同實踐的COP」，相反地，它欠缺有力的承諾和執行機制：G20中，澳洲、印度、印尼、墨西哥宣布了更大膽的2030年減排目標，不過尚未這麼做的國家，其行動期限被推遲至2023年底；峰會確實承諾建立基金以支持脆弱國家，然各國政府尚未回答有關其範疇、接受者和捐助者的挑戰性問題，富裕國家也沒有表現出兌現原定要於2020年實現的1,000億美元氣候融資的動力。

總體而言，氣候計畫及融資進度尚不足以避免嚴重的氣候變遷後果。

有關碳抵換計畫細節（Article 6）及化石燃料逐步「淘汰」的未解難題，繼續被延遲到下一次峰會。因此，根據十個關鍵領域的進展，BNEF給出3.7/10分的低評分（圖三）。

二、取消化石燃料補貼

長久以來，政府對化石燃料的補貼扭曲了能源價格，鼓勵化石燃料的超量使用和生產，以及對排放密集型設備的投資，從而阻礙了能源轉型，針對消費者的補貼亦然。因此逐步取消這類支持，方能加速氣候系統轉型，並實現《巴黎條約》的目標。

根據BNEF估計，2021年，G20國家政府和國有機構為煤炭、天然氣、石油和化石燃料發電提供了約6,930億美元的支持，創下2014年以來的最高總額。其形式包含零售能源價格補貼、稅收減免和預算轉移支付等。

由於Covid-19大流行期間的能源使用減少，化石燃料補貼在2020年略下降至5980億美元，但它仍然是轉型的重大障礙。G20中，中國在化石燃料補貼總額佔最大份額（26%），儘管其在2016年至2020年期間將這一支持削減了12%。不過，若按人均計算，則不如沙烏地阿拉伯（1433美元）、阿根廷（732美元）和加拿大（512美元）來得高（圖四）。

三、碳定價

目前在G20國家中，有11個國家制定了全國性的碳定價政策，印尼則計畫於2025年徵收碳稅。

世界銀行估計，若要將氣溫升幅限制在2°C，則到2020 年，碳價格應為每公噸40–80美元，2030年為 50–100 美元。

2022年，歐洲排放交易系統的平均價格為每公噸83歐元（87美元），而加拿大的國家碳價目前價格為每噸65加元（48美元），是G20中的碳定價接近或超過此水準的領導者。南非也朝著正確的方向前進，其政府於2022年宣布國家碳稅將在2030年前升至每噸30美元，並在2050年後升至每噸120美元。不過，南非仍為現行的免稅額政策延長三年，以減少相應公司的風險。

然而，其他成員國由於價格過低（阿根廷、日本），或對某些排放者的特殊補貼、乃至近乎完全豁免（中國和韓國的碳市場免費提供相當大比例的許可證），使得其碳定價實際推動減碳的效果不佳。

四、國際碳市場

各國在COP26同意Article6的主要原則後，國際碳抵換貿易預計蓬勃發展，不過COP27 在其細節方面進展緩慢，關鍵問題如避免重複計算將取決於COP28是否能達成共識。

目前僅達成關於國際氣候行動會計框架的第6.2條協議，目標是在今年底前啟動第6.4條的全球抵換市場。

自願碳登記（voluntary carbon registries）如Verified Carbon Standard或Gold Standard已成為碳抵換的首選途徑，佔2021年發行量的3/4以上，而清潔發展機制等國際信用機制僅佔11%。自願註冊機構現在也正在嘗試利用第 6 條交易提供的潛在市場，例如Verra就正在研擬一組標籤提供諮詢，以向買家保證該計畫符合Article6且其額度經適當核算。

同時，已有一些國家根據第 6.2 條取得部分進展：瑞士已與其他國家簽成購買與協議，韓國正與17個國家積極談判，印度公佈了符合第 6.2條的項目類型清單，並計劃建立自願碳市場，而日本則根據其現有的國內抵消計畫與21國達成雙邊協議。

但也有些國家對使用抵消而不是國內碳減排來實現氣候目標表示猶豫，如美國和歐盟都已表示不會利用Article 6來實現其目標，印尼和巴布亞新幾內亞則宣布限制國內計畫的碳抵換出口。

五、氣候風險揭露

隨著G20國家日益認知到氣候變遷對金融穩定構成的風險，各國開始實施各種政策與要求：G20國家都至少制定了一項提高企業社會責任或永續發展意識的政策。許多國家啟動了工作小組、試點計畫、指導文件，以增強金融機構評估和緩解氣候風險的能力。BNEF根據各類政策嚴格程度，將11種類別以下圖五呈現。

在氣候風險揭露方面，歐盟成員國和英國處於領先地位，為投資者實施了全國性法規。日本則僅對一小部分公司實施監管。更多G20國家已承諾評估和減輕氣候風險暴露程度，但進展情況各不相同，有些國家僅採用了自願性揭露。 各國央行也越來越參與其中，中國、澳洲、加拿大和日本等國啟動了試點氣候風險壓力測試，以幫助金融機構評估氣候不作為帶來的風險及潛在損失。

此外，也有部分G20國家正在制定或已經通過環境揭露規則和永續分類法，以識別低碳轉型活動、標準化公司報告，提高金融部門之透明度。

六、清潔技術供應鏈

中國目前在清潔技術製造業中佔據主導地位，擁有全球2/3以上的關鍵技術產能。但如今G20國家越來越傾向擺脫對中國的依賴，強調清潔技術與供應鏈的在地化、強化自身製造基礎，並創造當地就業機會。

美國的IRA體現了此一趨勢，將產業政策結合能源轉型，提供生產稅收抵免以鼓勵清潔技術零部件的國內生產。然其保護主義措施也引起部分貿易夥伴的抗議。同樣，歐盟提出了《淨零工業法案》和《歐洲關鍵礦產法案》，以促進清潔技術供應鏈的本土化，仍引發是否符合世貿組織規則的討論。

對比而言，印度則一直都大膽使用保護主義政策如太陽能組件進口稅、嚴格的生產商名單、製造補貼和國內產量規則等來，然而，2022年4月開始對組件徵收的40%進口稅等措施被視為「過度」，導致設備稀缺、成本增加。

整體來說，要取代中國的供應鏈仍是成本高昂的挑戰，加上地緣政治的緊張局勢（特別是中美之間），可能導致技術轉讓和出口受到限制，使局勢進一步複雜化。

回顧台灣 — — 台灣淨零追蹤器

台灣於2022年3月30日提出2050淨零排放路徑，並於年底公布12項關鍵戰略行動計畫草案；2023年，也通過修正並改名的《氣候變遷因應法》，正式將2050淨零目標入法。

台灣無論作為四面環海的島國、國際貿易的依賴者、產業供應鏈的一環，都和G20國家一樣面對系統轉型與跨部門協作的挑戰。政府提出的12項戰略的內容為何？是否充分？又有哪些可改進之處？

台灣氣候行動網絡建立「台灣淨零追蹤器」，綜整草案內容、據其減碳貢獻度、轉型潛勢、參與可行性，鑑別出「需求面解方先行」、「克服難減部門慣性」、「打造零碳電力系統」、「構築淨零支持體系」四大面向的15項淨零核心措施，各項措施包含其淨零重要性、策略簡介、及TCAN研究中心政策規劃建議、及各項措施之評論與問答平台。

TCAN研究中心每季更新各項進度與問答，若讀者在檢視國際淨零政策計分板後，也對國內淨零進展有所好奇與想像，歡迎檢閱TCAN研究中心於Medium上之台灣淨零追蹤器分頁，並共同展開討論。